陈彩琴

中国方志历史悠久，2000多年来，方志发展有不断加快的趋势。新中国特别是上世纪80年代以来，方志事业空前繁荣，无论品种数量、机构队伍，还是理论研究、制度建设都达到前所未有的新高度。

这种加快发展的趋势，与方志制度化、法制化步伐加快有重要的关系。因为，中国方志官修制度的特点，决定它主要靠政府强有力的行政手段推行。2000多年来，历代政府不断加强对方志事业的管理和控制，制度从单一、简单走向复杂、系统。据不完全统计，历代封建政府下发有关方志诏命35份，主要在宋代方志定型以后。民国38年间共11份。新中国成立后，中央有关修志的文件、政令8份，2006年正式颁布《地方志工作条例》。各代方志政令之间都有继承和创新的关系。（梅森：《从历代中央政府的修志命令看〈地方志工作条例〉的继承与创新》，《中国地方志》2006年第9期）

梳理、研究方志制度化、法制化发展的轨迹，可以更好理解如今中国政府颁布《条例》的历史意义和现实意义，更好贯彻实施《条例》的精神，更好规划方志事业的长远发展。

一、新中国成立之前的制度化、法制化历程

新中国成立之前的制度化、法制化建设可分三个阶段：明清之前，确立官修制度阶段；明清时期加强编纂管理阶段；民国系统化发展阶段。

（一）明清之前，确立官修制度

中国确立官修史志制度，要追溯到隋开皇十三年（593年），诏令民间严禁私撰国史，臧否人物。

唐代志书形式为图经，政府规定图经造送的年限为五年。这种固定年限的制度，促进了唐代图经持续发展。唐德宗建中元年（780年）规定：“请州图每三年送一职方，今改至五年一造送。如州县有创造及山河改移，即不在五年之限。后复故。” （《唐会要》卷五十九）这条政令也是迄今所知朝廷正式颁布的一条具体的修志条令。

迄今所知，最早提出把修志经费列入政府开支的政令是在五代后唐时期，长兴三年（932年）唐明帝批复尚书吏部侍郎王权造送图经的奏状：“宜令诸道州府，据所管州县，先各进图经一本，并须点勘文字，无令差误。所有装写工价，并以州县杂罚钱充，不得配率人户。其间或有古今事迹、地里山川、土地所宜、风俗所尚，皆须备载，不得遗漏，限至年终进纳。其画图后纸到，图经别敕处分。”这段批奏还对图经内容、上交期限、进展步骤有明确的规定。

宋大观元年（1107年），朝廷创置九域图志局，是国家最早下令设立的中央级地方志机构。

宋、元时期，朝廷重视图经、志书的撰修，多次诏令倡导，促使图经向志书形式的转变，志书得到定型并继续发展，为明清方志的兴盛奠定基础。

（二）明清时期，官定体例，统一格式

这一时期，国家政府加强对修志的管理和指导，制定统一体例、格式，严格质量的审核。政府有力的推动和指导，促使明清几次修志高潮的出现和方志事业的兴盛。

明永乐十年（1412年）朝廷颁发《修志凡例》十六则，统一规定志书的内容、体例和编辑方法。这是迄今发现最早由国家颁布的修志细则，也是国家政府第一次制定地方志质量标准，标志方志发展进入新阶段。其后六年，朝廷又诏天下郡县卫修志，对原颁发条例进行修改，调整门类，重新颁发《修志凡例》二十三则，划一各地志书体例。

在朝廷颁发凡例的推动下，一些地方政府也开始规定本省志书编纂。明嘉靖间，湖广布政司颁发《修志凡例》，规定本省志书体例、内容。这是迄今发现最早的地方官府颁发的修志细则，开启地方政府方志法制建设。

清代，方志制度建设由地方开始。清顺治十五年（1568年），河南巡抚贾汉复颁布《修志信牌》，令无志之郡县速开局修志，是清代省府颁发的第一个修志文件。

清康熙十一年，诏各省速修志书，并以贾汉复的《河南通志》、《山西通志》为标准，颁布《修志条例》四十条，掀起清代的修志高潮。

清雍正六年（1728年）的修志上谕，是封建时代文字最长的修志诏令，对修志中出现的问题及各省志书采录人物事迹，提出明确要求。第一次提出根据志书质量对修志人员进行惩罚。

清雍正七年， 朝廷规定州县志每六十年修一次，是国家最早对修志的间隔年限进行明确的规定。

清代官府在积极推动方志编纂的同时，还严加控制，实行两级审查制、申请报批制。比如，乾隆三十一年，朝廷严禁私修志书，令学臣对志书严加查核。审查严厉，为历代最严。在乾隆年间，发生《海澄县志》、《沧浪乡志》案等较大的方志文字狱案。

（三）民国时期，方志法制建设走向系统性和科学性

民国建立后，方志工作很快走向正规。1914年，浙江省率先设立通志局，编纂《浙江通志》，沈曾植为总纂。1916年，内政部、教育部发文各地纂修志书。1917年，山西公署颁《山西各县志书凡例》，通令全省修志。有影响的全国性的法规有两份。

其一、1929年12月，内政部颁布《修志事例概要》。《概要》内容共分二十二条，对省志书编纂的机构设置、内容、纲目、编修方法、审核办法及文字的表述都有详细规定。民国各地志书大多以此为准，推动民国志书的发展。

1944年内政部颁布《地方志书纂修办法》。《办法》规定地方志书分省志、市志、县志3种，省志30年一修，市志和县志15年一修。志书纂修事宜由各省市县之文献委员会负责办理。修志时宜先拟定志书凡例、纲目及编纂期限。规定志书完成后，应将志稿交内政部核定；志书印刷完成，当分送行政院、内政部、国防部、教育部、中央图书馆等备查。

1946年10月，内政部重新公布《地方志纂修办法》，并规定没有成立修志馆的省、市、县，设置文献委员会，具体负责修志事宜。同时颁布《各省市县文献委员会组织规程》，文献委员会的职责是征集、保管和编纂文献资料。

这一时期制定的全国性法规，有较强的实用性和时代感，比较系统、科学。主要贡献是:（1）第一次明确规定成立各级地方修志机构。（2）确立省志30年、市志及县志15年纂修一次的各级常规修志制度。（3）衔接修志机构与地方文献机构征集资料的结合。颁行后，全国大多遵行，方志编纂与方志理论研究均达到一定程度，极大提高民国志书的质量，一些边远地区的修志事业较过去有发展。因此，这一时期，虽然内忧外患严重，方志事业并没有停顿下来，在体例、编纂方法等方面超越明清两代，完成了古代方志向近代方志的过渡。

二、新中国方志制度化、法制化建设的发展和完善

（一）新中国方志法制工作的发展

新中国成立后，管理逐步加强，工作逐步规范，各种文件、法规的科学性、系统性、规范性和高瞻远瞩性都很强。《条例》的制定，完成从行政命令指导到行政法规建设的重要历程，标志着中国方志工作发展的新高度，将产生积极、长远的影响。新中国的法制建设分为两个阶段：“文革”前起步、确立阶段；“文革”后不断加强、完善阶段。

1．“文革”前方志法制建设起步、确立阶段

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议，郭沫若、马寅初等学者和山东省代表、教育厅副厅长王祝晨等，建议“早早编修地方志”。1956年国务院科学委员会把编写地方志列为《十二年哲学社会科学规划方案》（草案）的12个重点项目之一，开始方志事业的发展。此后，方志法制化发展的主要轨迹为：

1958年10月，国务院科学委员会地方志小组制定《关于新编地方志的几点意见》，是新中国成立以来，关于地方志编纂原则的第一个纲领性文件。同时起草的《新修地方志条例（草案）》、《县志编纂条例（讨论稿）》下发征求意见。

1961年3月，中国科学院地方志小组和国家档案局发布《新修地方志提纲》（草案）。1963年8月，中共中央宣传部转发中国科学院哲学社会科学部和国家档案局的《关于编写地方志工作的几点意见》请示报告，提出建立审阅制度、控制出版发行、有计划有步骤地做好编修地方志工作。

以上文件和规定，起到规范和指导作用，积极促进新方志编修事业的兴起，使编修方志作为一项社会事业得以确立。

2．“文化大革命”后，法制建设的逐步完善

1985年4月，国务院办公厅以国办发\[1985\]33号文件，转发《中国社科院关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》，表明地方志工作正式纳入各级政府的工作日程，标志着全国修志工作进入一个新的发展阶段。

1985年7月，中国地方志指导小组以\[1985\]1号文件，正式颁发《新编地方志工作暂行规定》。这是新中国第一个由国家授权发布的法规性方志条例。此后，湖南、贵州、广西、黑龙江等省、自治区根据《规定》制定本地实施细则，保障地方志书编纂质量，体现地方特色。

1996年11月，国务院办公厅以国办发\[1996\]47号文件形式，发出《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》。与1985年33号文件相比较，提出：每20年续修一次，明确地方志工作的长期性和延时性。明确各地应把地方志编纂工作列入政府议事日程，地方志编委机构是政府直属的具有行政职能的单位。

1998年2月，经国务院同意，中国地方志指导小组颁发《关于地方志编纂工作的规定》的通知，共4章23条。原《新编地方志工作暂行规定》停止使用。

2006年5月18日，国务院总理温家宝正式签署《地方志工作条例》(简称《条例》)，诞生新中国第一部方志行政法规。

（二）全国立法工作的发展过程和意义

1．全国方志立法的过程

《条例》正式颁发前，为适应和保证全国方志事业的不断发展，对全国地方志立法的倡议不断。

1984年7月，中国地方史志协会副会长董一博写信给中共中央总书记胡耀邦，要求加强对中国地方志指导小组的领导，并提出4条意见。其中1条就是：以中央或国务院的名义颁布《编修新方志条例》。胡耀邦作了批示。

1986年12月，中国地方志指导小组主持召开的第一次全国地方志工作会议在北京举行，这是一次对全国方志的健康发展起重要作用的会议。此次会议，黑龙江地方志编委会主任陈雷提出争取立法的问题，希望有一个全国统一的地方志法，或者与人大商议，立个地方法，把修志工作通过法律形式固定下来。

1994年7月，中国地方志指导小组在山东泰安举行全国地方志工作座谈会。会议提出加快地方志工作立法，争取《中华人民共和国地方志工作条例》早日颁布和制定。

1995年8月，中国地方志指导小组第二届第一次会议在北京举行。谈到要抓紧做好地方志制度和条例建设，使地方志工作走上科学化、规范化和法制化轨道，成为社会主义现代化建设中一项不可缺少的重要事业。

2003年，全国地方志立法工作正式启动。2004年底，中国地方志指导小组完成地方志立法工作的论证报告及《地方志编辑管理条例》的起草工作。2005年6月，指导小组办公室通过社科院正式向国务院报送。8月国务院法制办将《条例》送审稿转发到各省、市、自治区和国家20多个有关委、办、局征求意见，并到河北省易县和北京市昌平区进行调研，进行多次修改后，将文件名称更改为《地方志工作条例》。2006年取得实质性进展，2月，国务院法制办和中指组办公室在山东省济南市召开《地方志工作条例》（草案）征求意见座谈会。5月18日，《条例》正式颁布。

在此期间，2003年四川省人大常委会审议通过《四川省地方志工作条例》，2005年山东省人大常委会审议通过《山东省地方志工作条例》，上海、黑龙江等不少地方的立法工作也进入不同的阶段，直接推动全国立法工作的进程。

2、《条例》制定的意义

《条例》是全国性地方志工作法规，对地方志工作的内涵、组织领导、工作机构、编纂质量、审查验收、出版、管理、使用、著作权及奖励、处罚等都作了具体规定。其重要意义在于：

（1）《条例》为地方志工作提供了法律保障，标志着我国地方志工作走上了法制化轨道，在方志发展史上具有里程碑的意义。

（2）《条例》的颁布实施，体现了国务院对地方志工作的高度重视，对实现依法修志、建立地方志工作的长效机制，具有重大的现实意义和深远的历史意义。 

（3）《条例》的出台，有利于加强各级政府对地方志工作的领导，加快地方志工作法制化的进程，推动地方志事业与经济、文化协调发展。

    （4）肯定方志、年鉴的发展成果，提炼了方志编纂的实践经验，指出方志工作以后新的发展方向，为方志的持续发展和创新大大开拓了空间，提供了良好的环境和机遇。

（三）新中国方志工作制度建设、法制建设的创新

新中国方志法制建设在继承了以前政府法令的基础上，又有创新。与前代相比，达到前所未有的创新高度。主要体现在《条例》中，表现在以下几个方面：

1．明确地方志的宗旨、范围、性质。在宗旨中，把开发、利用方志放在与编纂方志同等重要的地位。明确界定地方志、地方综合年鉴的概念和性质，都属于地方资料性文献。把地方综合年鉴划进地方志范围，并规定不得私修，确定了综合年鉴的官修地位。

2．扩大地方志机构行政管理职能。赋予县级以上地方志机构行政管理权，包括指导、编纂、规划、组织、开发等职责。省级人民政府负责本行政区域的总体工作规划，并上报备案。

3．明确编纂人员组成和素质要求。肯定专家、学者在地方志发展过程中的贡献、地位和作用，规定地方志编纂应当吸收专家、学者参与。专职编纂人员应具有相应的专业知识。

4．明确资料要依法收集、保管和移交。

5．开拓用志途径，通过资料库、网站等形式，加强信息化工作，。

6．解决志书的著作权归属问题。明确著作权由负责组织编纂的地方志机构所有，编纂人员有署名权。

7．对各种违规者追究法律责任。

8．有关军事等内容的特殊规定。

三、《条例》和方志事业的长远发展

《条例》内容涉及方志工作的各个方面，并大大开拓了发展的空间和方向。方志工作要跳出“编纂”的思想，它不仅仅是编修几本地方志书和年鉴，而是要做好利用和服务工作，融入当代社会，贴近现实，为经济社会的全面发展服务。这就要求我们在各方面必须转变观念，大胆开拓。

各项工作必须站在高起点上，进行长远规划，不断保证方志事业持续、健康发展。

（一）方志理论研究要加深。

理论研究要向纵深方向发展，改变基础理论薄弱的局面。要与历史学、旅游、社会学等各种相关学科加强联系，增强学科建设。中指组或各级省级修志机构，也可以制定一些重要的课题，组织一些优秀人才，比如高校专家、学者，或者有丰富理论、实践经验的方志编纂者，共同研究攻关，促进理论研究向高深发展，推动方志开发应用与社会密切联系。

（二）方志体例要不断创新。

方志体例经历了长时间的形成过程，比较稳定，虽然经历民国时期和新中国第一轮修志的转变和创新，但是总体上还没有脱离旧志的框式，还大有创新的空间。必须不断进行探索，增添志书的活力，适应多姿多彩社会发展的需要。在年鉴方面，这些年虽然一直在探讨体例创新，并试图突破“千鉴一面”的局面，但效果不明显。必须大胆尝试，不断进行探索。

（三）方志质量管理要上升到新层次。

质量是方志的生命和基础，历代都很重视编纂质量。新中国第一轮修志，取得丰硕成果，但也有不少质量不高的志书。（中国地方志指导小组办公室编：《新方志纠错百例》）方志出版社，2003年）建立全国性质量标准，对提高全国修志水平很有必要。这方面的呼声也日益高涨，2006年4月，中指组办公室主办的志书质量标准体系研讨会在广西桂林召开，达到一些共识。（《志书质量标准体系研讨会纪要》，《中国地方志》2006年第9期）制定质量标准体系在未来会有突破。

（四）方志人才队伍专业化建设要制度化。

“政以才治，业以才兴”，在方志法制化建设取得重大突破后，加快人才队伍建设和培养，提高整体素质是当务之急。人才队伍稳定和建设要有相应的制度保证。根据《条例》第九条“专职编纂人员应当具备相应的专业知识”，确定了人才队伍专业化发展方向。专业化发展方向要做到：（1）向专业任职资格制度方向发展。重视职称评审、岗位考核。（2）开展岗位培训，建立继续教育制度，多渠道、多方式开展继续教育。（3）业务能力建设和职业道德建设并重，使整个队伍建设健康发展。（4）形成有效的激励机制，注重实际贡献，重视发展潜力。（5）重视人员和知识的交流。与专家学者进行互动，吸收他们的研究成果。

（五）方志信息化要加快发展。

全国方志信息化程度不高，且极不均衡，方志工作必须加快信息化进程。方志信息化的发展趋势是网站建设和各种数据库建设。未来发展的形式之一是网络出版年鉴，是网络出版物。年鉴信息化的目的不仅是在网络上传播志鉴资料、信息，建立网站，还要利用信息网络技术形成动态数据库，充分发挥它的信息、服务作用。

(作者单位：上海市静安区地方志办公室)

主要参考论著：

黄苇主编：《中国地方志词典》，黄山书社出版发行，1997年。

黄苇：《方志学》，复旦大学出版社，1993年。

诸葛计：《中国方志五十年史实录（1949~2000年）》，方志出版社，2002年。

巴兆祥：《方志学新论》，学林出版社，2004年。

梅森：《从历代中央政府的修志命令看〈地方志工作条例〉的继承与创新》，《中国地方志》2006年第9期。