梅森

任何事物的延续都有继承与创新的关系。2006年5月18日国务院出台的《地方志工作条例》（以下简称《条例》）与历代中央政府的修志命令同样应该有这样的关系。

为了学习《条例》，我最近用比较的方法对2000多年我国中央政府的修志命令，包括封建社会的35份诏令，民国政府的11份“训令”、“概要”、“办法”，新中国上世纪50年代至首轮修志国务院的《通知》、中指组的《规定》等8份文件，共54份中央修志命令，比较国务院《地方志工作条例》进行分析，认为《条例》主要就文化传承与社会管理两个方面对此前中央政府的修志命令进行了继承和创新。

帝王诏令

从35份诏令的分析可以看出，封建社会中央政府的修志命令开创了官修志书的先河，确立了地方志在中国历史上的政治、文化地位，并初步建立和形成了中央对地方修志的监督管理和质量要求。从数量看，西汉修志诏令1份，东汉1份，隋2份，唐2份，五代后唐2份，宋4份，元2份，明11份，清10份，明清居多。从内容看，修志诏令的内容包括五个方面:其一是命令地方报送计书、地记、地志、图经、图志、志书；其二是诏令修总志、一统志；其三为一统志提供资料，下令各地编纂地方志；其四是规定报送地方志和编纂地方志的年限；其五是确定志书收集保管部门和成立修志机构，方志不得私修（隋文帝、乾隆）。据本人愚见，以上封建时代35份皇帝关于地方志的诏令，有7份是极有历史价值的。首先，“隋大业中，普诏天下诸郡，条其风俗物产地图，上于尚书”，这一诏令在中国历史上第一次确立了志书的官修性质，从而保证地方志传统文化的绵延发展。第二份重要的诏令是唐德宗建中元年颁布的“造送图经”的规定，包括五年一修图经，以及报送的年限、方式和中央执掌图经的部门和职官。此份诏令在于中央对地方修志的统一管理。第三份诏令是五代后唐长兴三年明宗关于报送图经的诏令。该诏令第一次涉及图经内容的主要门类，包括绘图使用统一的材料，对于质量的强调，尤其是修志不得平调老百姓的钱款，第一次提出修志经费列入地方财政开支。第四份重要的诏令是宋大观元年朝廷决定成立“九域图志局”，这是中国历史上第一次下令设立中央一级的地方志机构。第五份诏令是明永乐十六年的《纂修志书凡例》的诏令，通过22条“门类”，对志书内容门类和编纂要点以及体例进行了规定，是中国历史上第一次由中央政府为地方志建立质量标准。第六份是清《雍正修志上谕》，包括志与史的关系，人物志在志书中的重要性，时间服从质量。是中国历史上，封建时代一份文字最长的修志诏令（450余字），更重要的是该诏令第一次提出对修志人员根据志书质量进行奖惩。第七份诏令虽然不长，但也很重要，就是乾隆三十一年朝廷严禁私修志书的诏令，与隋大业诏令相呼应，从反面角度再次强调地方志的官修性质。

民国政令

民国年间，中央政府关于修志的命令主要是由内政部颁布。这一时期由于战乱，虽然修志成果不及清代（当然，清代有268年，民国只有38年也是重要原因），但客观地说，中央政府有关部门的修志命令，使中央对地方修志管理进一步系统化，特别是建立通志馆或文献委员会确定了较为稳定的修志机构和地方资料文献征集机构，并寻求二者的衔接，同时把志书的科学性和实用性要求写进修志命令的具体要求中，主要体现在《修志事例概要》和《地方志书纂修办法》两件修志政令上。两文件强调志书重点反映国计民生的内容，对此，封建时代的诏令虽有体现，但没有具体的要求。此外还有每轮修志的间断时间，志稿的审定要求，重要门类内容要点，志书报呈备查，尤其是强调以现代科学方法和手段修志，更是社会相对进步的反映。就修志政令而言，比封建社会的诏令应该是大大前进了。民国年间中央政府有关部门的“训令”、“概要”、“办法”、“规程”共11份，数量上也与明朝、清朝大体相当。（浙江大学校长蒋梦麟提出的一届修志，“简史”、“志书”、“年鉴”结合，虽不是中央命令，但对今天拓展“地方志”的概念很有裨益）

中华人民共和国文件

中华人民共和国成立到2006年国务院《地方志工作条例》颁布之前，主要是第一轮修志阶段，中央的修志文件，其内涵同样是对隋唐以来官修地方志依靠政令规范修志的继承，除社会本质属性导致修志目的、志书内容观点不同外，在依靠自上而下的行政命令实施修志上还是基本相同的，因为这同样符合社会主义计划经济社会的特征，因此我们是通过行政命令的方式，采用“党委领导，政府主持，地方志机构实施”的组织格局，取得社会主义第一轮新方志编纂的基本完成。此期国务院的修志《通知》和中指组《规定》，为后来的《条例》公布奠定了理论与实践的基础。

《地方志工作条例》出台之前，中央对地方的修志管理包括组织和政令两个方面，虽在方志的社会本质上与民国及民国以前不同，但形式上看还是继承的较多。新中国成立50多年来中央有关修志的文件、政令共8份，其中“文化大革命”前中国地方志小组的修志文件、规定有3份，中宣部1份，共4份。“文化大革命”结束后，第一轮社会主义大规模修志期间也有4份，文件中中央关于修志政令方面的文件有3份（次），党委系统的文件1份：第一个文件是1985年国务院办公厅文，第一次要求“地方志工作纳入各级政府的工作议程”；第二是10年后，1995年中共中央政治局委员、国务委员李铁映代表党中央、国务院提出地方各级政府对地方志工作要“一纳入”、“五到位”；第三个文是1996年国务院办公厅发出《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》。党委系统方面的文件，即1983年中宣部通知全国各地党委宣传部加强对地方志工作的领导的文件。需要注意的是国务院、中宣部、中国地方志指导小组8份关于地方志工作的文件，只有中指组在得到国务院同意或根据国务院的通知精神于1985年、1997年发出的2份文件用“规定”外，其余6份文件均采用“意见”、“通知”的文件形式。就国务院《地方志工作条例》以前的新中国中央的修志政令与民国，与封建王朝的政令相比较，首先，规格上与封建社会持平，封建社会是帝王颁发修志诏令；比国民党时期规格高，国民政府由其内政部颁发《组织规程》、《修志概要》和《纂修办法》（仅1次由行政院发征集志书的训令）；建国后是国务院发文。在修志的规范条文方面，由中国地方志指导小组制定的《规定》，除增加了指导思想等党和国家性质的内容和贴近时代的内容外，在共性的规范方面也比民国政府内政部的政令要详细，比封建社会中央政府的诏令更加详细。

国务院《条例》

国务院《地方志工作条例》的公布，在中国方志编纂史上具有里程碑式的意义。《条例》同样从先前传统的行政命令中继承和发展而来，但已发生了本质的转变。新中国的地方志事业经过数万人的努力，自此步入了“依法修志”的新阶段，这是由计划经济转型为社会主义市场经济社会修志的必然，是中央“加强文化法制建设”和“哲学社会科学领域立法”的组成部分，是社会主义新方志对传统方志的根本性转变，是对传统方志管理形态的划时代创新。《地方志工作条例》的公布，规定了地方志的工作空间和地方志编纂管理的职责义务，根本性地保障了地方志工作长远性的健康发展，保证了地方志这一传统文化的更好传承。全面地比较分析《条例》和建国后此前中央的有关地方志文件规定，发现《条例》从法规的角度突出了其条文性、准确性、规范性、对社会相关行业事业的兼顾性、原则性和高瞻远瞩的特点，具有长远和稳定的特征。首先其舍弃了此前地方志文件有关“方志编纂”的规定要求，转由地方（主要省一级）其他的修志文件承担，增加和加强了行政管理的内容。并且对过去修志文件中修志的对象、范围进行了符合实际的调整。这些地方均是建立在社会和方志事业发展基础上的重大创新。比如，国务院法制办负责同志答记者问谈到：“根据我国首轮新编地方志工作的实践，地方志的外延已有所扩展，既包括传统意义上的地方志书，又包括地方综合年鉴。地方综合年鉴，是每20年左右新一轮地方志书续修的平时资料积累。地方志工作的内涵也发生了变化，既包括地方志的规划、编纂、审查验收，也包括地方志出版后的开发利用。”对此，该《条例》均有明确规定。在此需要强调的是，虽然《地方志工作条例》与原国务院《通知》、中国地方志指导小组《规定》等在内容上有继承和发展关系，但二者已有不同质的区别。《条例》是行政法规，而《通知》、《决定》只是文件，是行政命令或准命令。前者是社会或每个公民必须服从的，而后者要看地方政府行政长官的个人意志，所以第一轮修志动辄就讲“领导重视是关键”。不是地方志部门按照政府领导的要求去修志，而是宣传领导，“求”得争取领导关心修志。《条例》从法的角度，从法理的形式上更注意站在中立性、全社会的立场上。比如在第六条强调编纂地方志“应当做到存真求实，……全面、客观”，没有像以前的《规定》具体地写进了指导思想，使《条例》更具有法规性质和地方志自身性质特征（指导思想可写进“修志方案”中）。再如“地方志”包括志书和综合年鉴，没有完全体现广州会议对“地方志性质”的观点(我提出的是“记录地情综合性的文献”，包括志书、年鉴、地方史和资料数据库、其他地情书)，注意避免与社会其他行业部门工作的重叠。

比较分析后的认识

通过以上修志诏令、政令与《地方志工作条例》的历史轨迹性的比较分析，本人认为：（一）封建社会的修志诏令，民国政府内政部等部门的修志“训令”、“概要”、“办法”，建国后有关修志的国务院《通知》和中指组《规定》等与国务院新近公布的《地方志工作条例》之间既有继承又有创新的关系。创新的核心在加强地方志机构行政管理职能和志书质量的保障系统方面，根据时代特点，对“地方志”概念从政府角度进行新的定位，在资料征集、志书编纂审定出版方面融注了社会主义市场经济社会的性质特点。（二）国务院《地方志工作条例》公布之前，我国近2000年的地方志编纂基本是依靠行政命令的，《条例》公布后，地方志编纂进入“依法修志”的历史阶段。以行政命令的方式修志在封建社会、半封建半殖民地社会、社会主义计划经济时期是可行的，但在社会主义市场经济时期需要市场手段依法治国，依法办事，行政命令在行政范围以外的地方逐渐难以通行（尤其在资料征集方面）；所以，《条例》是里程碑式的行政法规性文件，在中华民族2000年方志编纂史上具有划时代意义。（三）《地方志工作条例》是“依法修志”，但与过去的“党委领导，政府主持，地方志机构实施”的修志格局并不矛盾，在当前各地县级以上修志机构归属并没有完全是“地方人民政府负责地方志的机构”的情况下，更需要处理好《条例》与“修志格局”的关系。我认为，应该以《条例》为修志根本，以“格局”为工作阶梯，更好地做好地方志工作。（四）《地方志工作条例》为法规性的，比较原则，各地应该在《条例》的原则基础上，出台《实施细则》或其他文件。比如上海如何对待《条例》修志间息期20年，我市10年的问题？如何对待“三级志书”与“专业志”的问题？如何对待修志的财政列支和其中资料征集经费问题？如何对待职务著作稿酬与奖金问题？如何吸收有关专家参与修志的问题？如何完善评审验收制度和程序问题？如何确定地方志、年鉴编纂管理范围的问题？等等。

(作者系市方志办方志编纂处处长、市地方史志学会秘书长、编审)