上海是中国最大的经济中心城市，也是国际著名的港口，并正在崛起成为国际经济、金融、贸易中心之一。1997年，全市设15个区、5个县。总面积6430.5平方公里，全市户籍人口1305.46万人。其中优抚对象、军队离退休人员、城乡社会困难户、救济户、孤老幼残等民政服务对象约195万人，占全市总人口14.94％。随着历史的演变，民政工作已形成以社会保障、社会救助和基层政权建设为主体的对各项社会事务进行管理的社会行政工作体系，承担着解决社会问题，保障群众生活权益，维护社会经济协调发展和社会稳定的重要任务。
民政的历史源远流长。唐代即有“安民立政”之说。宋代开始使用“民政”概念。清光绪三十二年（1906年），清政府始改巡警部为民政部，并规定其职责为地方行政、地方自治、户籍、礼制、风教、荒政、地政、营缮、卫生、图志、寺庙等项。从此，民政部门纳入各级政权机构的序列。
晚清，上海道台和知县包揽行政、审判大权，也管民政事务。清光绪三十一年（1905年）至民国3年（1914年），先后建立“城厢内务总工程局”、“自治公所”和“市政厅”等三个自治机关，其内部设有管理民政事务的善举科。上海开埠后，英法租界的统治机构“工部局”和“公董局”，分别设卫生处或卫生救济处，掌管救济福利、慈善、公墓等项。民国时期，市政当局先后设内务、公益、社会等局（科）。日伪统治期间，民政事务先后由伪社会局、伪社会福利局主管。抗日战争胜利后，上海市政府重新成立社会局。市政府机构中新设民政处，民国36年（1947年）10月，成立直属市政府的民政局，管理保甲、户政、征兵、礼俗等事项。
赈灾历来由地方当局举办，养老育婴、济孤恤贫等慈善事业，自清康熙迄民国多由民间善堂、善团举办。清康熙四十九年（1710年）设育婴堂，清乾隆十年（1745年）创办同善堂，清嘉庆九年（1804年）创办同仁堂，后与同善堂合并，至清咸丰五年（1855年）再与辅元堂合并，称同仁辅元堂，办理养老、恤寡、育婴、济贫、施衣、施棺等社会公益事业。
抗日战争前期，各界抗日救亡团体、公益慈善机构发动和组织广大群众开展劳军慰问、参战支前、救护伤员、安置难民、捐钱捐物、义演义卖等，盛况空前，成效卓著。民国26年（1937年）八一三淞沪抗战期间，战区居民家破业毁，无家可归，扶老携幼，露宿街头，处境极为凄惨，冻饿而死者日达百人以上，纷纷涌入租界避难。上海一些慈善团体、同乡会、教会等组织，在中国共产党和爱国人士的倡导推动下，纷纷成立难民收容所，给予临时安置。仅据上海慈善团体联合救灾会（简称慈联会）、上海市地方协会所属上海救济委员会、中国红十字上海国际救济会等3个团体统计，从民国26年（1937年）8月到民国29年（1940年），共建难民收容所247所，收容安置难民70多万人。中共江苏省委在民国26年（1937年）冬成立难民工作委员会，派遣一批党员通过知名人士赵朴初等人，安排到慈联会收容所当管理员或教师，在难民中秘密建立党组织，发展一批积极分子入党。以“移民垦荒”为名，在民国27年（1938年）7月、年底和民国28年（1939年）初分批组织积极分子到皖南参加新四军，人数在千人以上。从民国28年（1939年）到民国29年（1940年），还通过秘密交通线分散地输送大批难胞到苏南、苏中地区参加人民武装斗争，两年间累计有3000人左右。至民国38年（1949年）初，在上海市政府社会局登记备案的慈善团体仍有126个。
清代、民国时期举办慈善福利事业，有名无实者多；赈灾恤贫，仅仅减征一些漕粮杂税；地方绅士捐募施舍，粥少僧多，无济于事，贫苦市民流落街头，冻饿而死者屡见不鲜。日伪统治期间，据工部局年报，在公共租界内马路上无主尸体，民国26年（1937年）为101047具，民国27年（1938年）为110173具。
1949年5月27日上海解放。中国人民解放军上海市军事管制委员会政务接管委员会民政接收处和福利接管组全面接管了旧民政系统、旧社会局第九科、第五科、社会福利团体。8月24日成立上海市人民政府民政局（后改为上海市民政局）。
解放初期和经济恢复时期，民政工作以加强地方政权建设、建立人民政权、医治战争创伤、涤荡旧社会遗留的污泥浊水、安定人民生活、稳定社会秩序为重点。一是加强政权建设。1949年6、7月接管了30个旧区公所，废除保甲制度；1950年上半年先后成立了30个区的人民政府，郊区的乡、镇及行政村三级基层行政组织解放后就相继建立；市区的区政府派出人员办事处（后改称街道办事处）和居民委员会也相应建立。二是加强收容遣送工作，稳定社会秩序。1949年6月13日，由人民解放军淞沪警备司令部、市公安局、市民政局联合成立上海市治安委员会，同时设立军警民联合办事处，各区也建立相应机构，统一收容国民党散兵游勇和协调处理全市治安问题。当年6、7两个月共收容散兵游勇226623人，内军官2739人，中转遣送国民党军俘虏6万余人回乡生产。同时，协同公安部门，于7月和12月，先后两次进行全市集中收容，共收容难民、乞丐、小偷、流浪儿童7500多人；查封妓院，收容妓女、暗娼3万余人。1950年相继成立劳动生产教养所、新人习艺场、苏北垦区农场、治淮大队、白茅岭农场等，作为收容安置游民的场所。又设儿童教养所，收容教育流浪儿童；设妇女教养所，对收容妓女进行教育和组织生产劳动，学习生产技能，医治性病，使她们成为自食其力的新人，通过介绍就业、资助回乡生产等办法给予适当安置。上海收容、改造娼妓的成功经验，曾引起国际社会的瞩目。三是对失业人员、灾难民进行救济，使其生活有着。1949年8月，1950年3月、10月先后成立上海市疏散难民回乡生产救济委员会，上海市生产救济委员会，中国人民救济总会上海市分会，统一领导、规划全市灾、难民的救济工作。生产救济委员会拨款20亿元（旧人民币）交失业工人救济委员会救济失业工人；拨救济粮10万斤，帮助郊区受灾农民生产自救；1949年11月，筹集粮6000万斤，支援苏北棉垦区的水利工程建设，实行以工代赈，使盲目流入本市的苏北籍灾民107000人，回乡参加劳动，并使本市游民7000多人赴苏北垦区参加劳动。1949年6、7两月，共资助疏散灾民、难民40余万人回乡生产。对暂时不能返乡的，全市先后设立44个庇寒所和48处收容所，使近2万名灾、难民有暂时安身之地。对失业工人，城市贫民、灾民等，坚持生产自救，以工代赈，辅之必要的救济。从1949年6月至1953年，共救济40万人次，发放赈粮折合代金122亿元（旧人民币）。四是开展拥军优属工作。1949年7月，由本市各人民团体组织“上海市各界劳军总会”，共筹集劳军捐款87亿元（旧人民币）。1951年下半年，抗美援朝开始，上海市掀起“订立爱国公约，捐献飞机大炮，优待烈军属”的热潮，市人民政府决定8月份为优抚运动月，全市向中国人民志愿军捐献飞机566架﹝代金8491亿元（旧人民币）﹞，慰问金204亿元（旧人民币），各种慰问品500大箱，慰问袋3万多袋，向烈军属捐献优抚金134亿元（旧人民币）。至1953年底，共安排22000多名烈军属优先就业，近2000多复员军人得到妥善安置。五是整顿旧慈善团体，处理接受外资津贴的救济团体，治理整顿旧社团。1950年5月进行《婚姻法》宣传活动，逐步建立健全婚姻登记制度和机构。在此期间，由于政府机构职能部门分工的调整，原由民政部门主管的户政、民族、宗教、侨务、农事、民事调解等业务分别移交有关部门，殡葬管理工作则由卫生部门移交民政部门。
1953年后，国家进入有计划的经济建设时期。民政工作的重点转向优抚、复员退伍军人安置、社会救济和社会福利。1956年，农业合作化后，依靠集体力量，对农村孤老、孤幼实行“五保”（保吃、住、穿、医、葬），开始建立农村敬老院，收养孤寡老人。坚持开展拥军优属活动，对缺乏劳动力的烈军属从代耕土地转向优待劳动日，保障其生活不低于当地一般群众水平；城镇烈军属2万多人就业问题基本解决，28个烈军属生产单位按“行业归口”原则分别移交业务主管部门管理。烈军属和城市社会困难户的补助救济工作向规范化发展；分别修订并贯彻优抚补助和社会救济办法。随着义务兵役制的实施，大批复员军人安置任务基本结束，继之每年接收一批退伍义务兵回乡参加生产。分别调整和改建老人、儿童及收治精神病患者等福利事业单位。1964年8月，10个区的盲、聋哑人福利工厂，归市民政局生产管理处统一管理，形成市属福利企业格局。1957年和1958年分别成立上海市盲人、聋哑人协会，开展残疾人工作。参与行政区划调整和基层群众组织建设。殡葬改革，移风易俗，提倡火葬，火葬率由1954年的25.8％上升至1959年的60％；加强盲流人口的收容遣送工作。“大跃进”和“人民公社化”运动中，由于“左”的思想影响，致使城市贫民生产自救和农村敬老院盲目发展，压缩了救济款的指标，使部分群众的生活一度受到影响。1959～1961年三年困难时期，社会困难户和盲流人口增加，补助、救济和收容遣送人数成倍增长。1963年全市享受定期定量补助的优抚对象有888户，较上年增加83.9％，补助金额6.8万元，较上年增加91％。社会困难救济户从1961年的24868户增加到1963年的434233户，增加16.5倍。市、区民政部门承担退职老弱病残职工和下放安徽等地安置不够落实人员的救济任务。帮助城乡人民群众克服暂时困难。
“文化大革命”中，上海市各级民政机构大多被撤销或合并，干部大多被下放劳动，老干部遭受打击迫害，许多行之有效的规章制度受到批判或被废除，民政工作的实际效能受到严重损害。但由于民政与人民群众生活息息相关，多年形成的拥军优属等传统已深入人心，优抚、救济等日常工作仍坚持运转。
中共十一届三中全会以后，经过拨乱反正，民政业务得到恢复和拓展。民政部门的主要任务是：基层政权建设、社区服务、优抚安置、救灾救济、社会福利事业、老年人保护、行政区划、殡葬改革、社团管理、婚姻登记、农村养老保险、福利企业、盲流人口收容遣送等项工作。1983年4月第八次全国民政会议把现阶段各项民政业务概括为：政权建设的一部分，社会保障的一部分，行政管理的一部分。在改革开放的新形势下，上海市民政部门以切实保障人民群众基本生活权益、维护社会稳定为己任，以“服务人民、奉献社会”为宗旨，解放思想，更新观念，开拓创新，促进民政工作全面改革与发展，在有些领域获得良好的社会效益，并创造了新鲜经验。
（一）建立和完善民政社会保障体系，切实保障人民群众的基本生活权益。
改革传统的救济工作模式，建立和完善社会救助体系。为了切实缓解深化企业改革和加快经济结构调整中出现的大量职工下岗、待业的矛盾，保障社会困难户的基本生活，1993年上海在全国率先制定城镇居民最低生活保障线，明确以经济收入为确定社会救助的标准，并根据物价指数的变动，建立动态保障机制。此举得到中共中央和国务院的高度评价。市、区（县）、街道（乡镇）居委会初步形成条块结合，以块为主按街道或乡镇“一口上下”的社会救助运行机制。城镇居民、农村农民最低生活保障线覆盖率均达100％。救助对象不断扩大，已从1992年1.8万人增加到1997年的48.2万人。1997年，全市有7680人领取最低生活保障金，年支出1772.4万元。7.4万城镇特困户获得救助金，年支出3607.8万元。48.2万城镇低收入家庭成员得到帮困粮油供应卡，年支出13953万元。全市农村村民中有贫困户5307户、14411人得到区（县）、乡镇、村三级定期补助，年支出774万元。“五保”老人年人均生活标准达到2000元。为398户贫困户翻建住房1225间，投入资金688万元，总建筑面积达34367平方米。由县（区）乡、镇两级共筹农村扶贫帮困基金达8000万元。专门为农村贫困户提供助学、助医等所需物质和现金。1997年1月1日，市人民政府颁布实施《上海市社会救助办法》，使社会救助工作适应社会主义市场经济的需要，向社会化、制度化、网络化方向发展。市和区（县）两级完成社会救助电脑化管理，并有4个区实现市、区及街道、乡镇三级联网。“送温暖、献爱心”的社会化帮困活动已遍及城乡各行各业，帮困形式也有新的发展。1997年，全市有20565个单位和个人与25633名困难对象结对帮困。还为云南、重庆等灾区和贫困地区募集、捐赠衣被3400吨。深入安徽省31个对口县（市），采取各种措施，改善下放居民的生活。市郊农村社会养老保险制度的推行进入新的发展阶段，县（区）、乡（镇）农村社会养老保险机构全部建立，运转正常。
社会福利事业深化改革，加快社会化步伐。为适应上海进入老龄化城市的需求，各福利机构已从传统的收养“三无”对象（无直系亲属、无生活来源、无劳动能力）转向为社会老人服务。自费寄养老人、痴呆患者和精神病患者的人数增加，服务范围扩大。1997年底，各种形式的养老机构共385家，床位16532张，其中自费和公费收养人员占50％以上。形成了为养老服务，为残疾儿童康复教育服务，为精神病患者康复服务三个系列，市、区（县）、街道（乡镇）、居（村）委会以及民间个人五个层次发展社会福利事业的新格局，使部分家庭的在职成员解除后顾之忧。市内各级民政工作部门广泛发动社会力量，开展关心孤儿、孤老活动，探索了周日家庭寄养、社会助养、社会承担残疾儿童康复手术费、机关干部对口帮困等新形式，走出了国家、集体、个人共同办好社会福利事业的新路子。1994年5月，建立上海慈善基金会，发动和接受海内外及社会各界捐赠活动。先后三次发起“万人捐、帮万人、让特困家庭过好年”的上街募捐活动，并通过“一日捐”、“一帮一”、“爱心日”等多种形式，筹集资金达1.4亿元。用于资助10个社会慈善项目，筹建老人安养、弱智儿童培训、慈善教育、慈善医疗4个中心，为千百万户家庭和贫困户送温暖，在社会上产生了很大的反响，成为发展社会福利事业的主要支柱。1987年开始销售的社会福利有奖募券，不断改进销售形式，开辟销售渠道，成效显著。1987～1997年，共销售奖券4亿余元，筹集社会福利资金10834万元，资助各类社会福利项目1018个，投入资金7321万元。弥补了福利事业资金的不足，为发展福利事业作出积极贡献。
社会福利企业深化改革，不断提高两个效益。至1997年底，福利企业已达4212家，安置职工209418人，其中安置残疾职工89761人。实现销售收入207.20亿元、利税总额20.44亿元。自90年代以来，面对激烈的市场竞争，以及福利企业本身固有的弱点，企业生产形势严峻，不少企业陷入困境，甚至停产。各企业面对困难形势，在深化改革中求生存。市属福利企业通过土地置换，盘活存量资产，为企业积累资金，对生产品种相近企业实行兼并。组建专业性公司，优化人力、物力资源。对管理体制和经营体制进行改革，抓住机遇，争取优惠政策，缓解部分企业的困难，为企业深入改革创造了较好的条件。成立市社会福利企业协会，企业职工养老、待业保险取得进展，稳定了残疾职工的生活。
优抚、安置工作，进一步贯彻落实“国家、社会、群众”相结合的优抚工作方针，适应新形势，闯出新路子。进入90年代以来，加强优抚法规建设，较大幅度地提高了全市9000多名对象的抚恤、补助标准，并随物价指数变动实行动态机制。政府直接投入的优抚事业费年平均增长近50％。1997年，国家抚恤事业费支出6220.3万元，较上年增加52.62％；全市优待烈军属共19009户，优待总金额13796万元；对城乡义务兵家属，按一个标准劳动力的年收入（城镇按职工年平均工资）普遍发给优待金，并实现了社会统筹，成为全国优待金水平较高地区之一。1996年，制定了对在乡老复员军人发放荣誉金和对在职烈士家属发给抚慰金等办法，使优抚对象的生活得到切实保障，并与城乡人民生活水平同步提高。加强烈士褒扬工作，80年代起，陆续编写出版一批烈士史迹出版物；1982年5月，为本市9293位烈士编写出版了烈士英名录。1995年建成龙华烈士陵园，修复龙华革命烈士纪念地，成为全国重点文物保护单位和全国重点烈士纪念建筑物保护单位、全国爱国主义教育示范基地和上海市青少年爱国主义教育基地。1997年，全市各烈士陵园已接待210万人次前来瞻仰。“双拥”工作不断向社会化、制度化、经常化发展，建立了各级“双拥”工作机构和服务网络，广泛开展争创双拥模范单位活动，全市“双拥”样板街已达31条，黄浦、嘉定、虹口、宝山、杨浦、闵行、崇明等7个区、县先后被民政部、解放军总政治部授予“全国双拥模范城”的光荣称号。军民共建活动更加深入发展。“双拥”活动已向节日和平时相结合、以解决实际问题为主的方向发展，切实帮助驻军部队和优抚对象解决一批热点和难点问题。建立拥军优属基金会，筹集资金已达8000多万元。出资550万元，为驻沪陆、海、空三军和武警部队战士开办上海电视中专军人学校，对战士进行中专学历教育，做到“入伍即入学，退伍前毕业”，1996年以来，累计招收学员6000余人，为智力拥军、培育军地两用人才开辟了新的途径。优抚工作开拓性的发展，受到部队官兵和优抚对象的称赞，激发了广大青年参军卫国的热情，得到中共中央、国务院的充分肯定。1997年7月，全国双拥工作领导小组、民政部、解放军总政治部转发《关于上海市适应改革开放和发展市场经济新形势做好拥军优属工作的调查报告》，《人民日报》、《解放军报》、《解放日报》、《文汇报》等均刊载了反映上海拥军优属工作的长篇通讯《托起心中的长城》。退伍军人安置工作，适应改革形势，把指令性安置与组织退伍军人劳务市场相结合，缓解安置难度，拓宽安置渠道，1995年以来，对缺乏专业技术的2000余名退伍军人进行专业培训，安置率达99.3％。完成了三批共2000余名军队离休、退休干部的建房安置任务，第四批安置建房任务也已大部分完成。上海市军供站年年圆满完成新老兵及过往军人的接待转运任务。
（二）基层政权建设和社区服务互相促进，进一步强化社区管理。
上海在建设成为国际性现代化大都市过程中，中共上海市委、市政府提出加强社区建设和社区管理的指导思想和奋斗目标。1996年3月和6月，分别召开城区工作会议和农村基层工作会议，就此作出部署。建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络”的管理新体制，民政部门积极参与区、县、乡镇的政府换届选举工作，深入贯彻《居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》。1996年3月，全市有2226个村民委员会（简称村委会）进行换届选举，共选出村委会主任2133人，副主任和委员6903人。1997年，全市居民委员会（简称居委会）进行第五次换届选举，全市3361个居委会，共选举产生居委会干部18407名。对街道办事处主任、乡镇长、居（村）委会主任进行培训，落实了4000多名居委会退休干部的社会养老保险，优化居委会干部结构。在全市居（村）委会开展“居（村）务公开”制度，发挥居委会自我管理、自我教育、自我服务的功能；大力提高村委会民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的水平。开展“居委会建设达标升级”活动和“创建村民自治示范”活动，1997年，全市60％的居委会达到三级以上水平，新创建6个区县级村民自治示范镇，470个村民自治示范（达标）村，松江县（后改为松江区）被市政府命名为“上海市村民自治示范县”。开展了三年一次的先进街道、乡镇、居（村）委会的评比表彰活动。
社区服务工作，早从50年代起，上海就组织开展地区里弄生产自救小组，建立托儿所、洗衣组、修配站、卫生站等服务网点。自80年代后期开始，贯彻落实民政部提出的建立和完善社区服务体系的目标，10多年来，坚持“立足民政、便民利民、适度拓宽”的原则，以街道、居委会为依托，社区服务中心为骨干，志愿者服务为基础，创办社区服务实体，增强社区服务自我发展能力。1992年以来，社区服务已连续5年列入市政府为民办实事的项目，有力地推动了城市社会保障体系和社会化服务的建立与发展。1997年底，全市116个街道（镇）建立社区服务中心，2664个居委会建立社区服务分中心，街道（镇）社区服务中心有专职服务人员6739名；分中心的服务网点11882个，工作人员23277名。全市社区志愿者服务队已达2722支，参加志愿者服务活动的达84万人。社区服务中心及其下属机构开展各类服务项目300多个，为2186名社会孤老组建家庭敬老室；为2万多名老人解决吃饭难、就医难，建立7708户特困老人关心组，为2万多名老人提供家政服务，还建立了1040个残疾人服务设施和3110户优抚对象服务设施，为50多万户居民提供服务。通过社区服务渠道解决了108793名下岗待业人员的再就业。社会服务实体已积累资金1051万元，筹集发展基金1451万元，逐步向社会化、实体化和产业化方向发展。经上海市城市社会经济调查队抽样调查，社区服务得到良好的评价。
（三）社会行政管理工作坚持依法行政，不断提高服务管理水平。
行政区划工作贯彻市政府有关城市发展战略，并为推进农村城镇化建设要求，加快了撤乡建镇步伐。据1997年统计，乡一级建制由1985年148个减到9个，减少93.92％；镇的建制由76个增加到205个，增加171.05％。为完善“两级政府、三级管理、四级网络”新体制的职能，调整街道办事处的设置规模，1997年，将原有的106个街道办事处调整为102个。社团管理工作注重发挥社团作用，1990～1991年对全市4300多个社团进行清理整顿，核准登记的社团有2520个，对1800多个社团分别归并处理。扭转了分头审批、社团过多过滥的局面，取缔少数非法社团的活动，对维护社会稳定发挥了积极作用。婚姻管理工作从单纯的登记逐步发展到加强管理，提供服务，加大婚姻工作行政执法力度，对非法从事婚姻介绍活动的单位、场所进行严肃查处和取缔，提高了婚姻工作管理水平。殡葬管理工作，坚持移风易俗要求，改革丧葬习俗，优化社会环境。实施控制土葬，除有特殊规定者外，火葬率达到100％，不断拓展骨灰处理方式，推广骨灰寄存、壁葬、植树葬、塔葬和骨灰撒海等多种形式。1991～1997年，先后组织23次骨灰撒海活动，发动群众平迁私建坟墓，共平迁私建坟墓15万多穴，复耕土地1074亩，出台《上海市殡葬管理条例》，对销售封建迷信丧葬用品的非法活动进行查处。收容遣送工作的力度进一步加大，1989～1997年收遣各种盲流人员30万余人次，并从中清查出刑事犯罪嫌疑人1000多人，对社会治安综合治理和社会的稳定发挥了很大的作用。老年人保护工作，开始由单纯的维护老年人权益向积极开展保护老年人权益转变，根据上海人口老龄化趋势，1996年加强了对《上海市老年人保护条例》和《中华人民共和国老年人权益保障法》的宣传力度，分别列入全市普法教育规划，制定了发展规划，健全市、区（县）、街道（乡镇）和居（村）委会四级老年人权益保障网络，推动社会各界广泛开展敬老助老活动。1994～1997年，全市共接待受理各类涉老纠纷案件4万多起，调处结案率达到93.4％。
上海民政工作也面临着不少困难和问题，一是在机制建设、资源配置、服务管理等方面，与现代化建设事业的要求还存在较大的差距，投入与发展力度还需加大。二是科学的理论指导和高素质的管理科学人才还嫌不足，干部队伍思想观念的转变以及对新情况新问题的研究还跟不上形势发展的要求。三是民政法制建设尚待进一步加强，法制化、规范化水平有待进一步提高。对这些问题必须采取切实措施加以解决。
在走向新世纪的征途中，上海进入新的发展阶段。随着经济体制改革不断发展、政府管理职能转变以及社会结构快速变化、老龄化进程加快的新形势，民政工作的持续发展面临空前未有的机遇和挑战。要依照中共上海市委、市人民政府和国家民政部构筑“大民政”格局的部署和各项要求，积极探索社会福利社会化、产业化和市场化，坚持“为民、便民、利民、亲民”的宗旨，以健全和完善与特大城市民政相适应的社会保障体系为重点，同时加快基层政权建设、社区服务体系和社会事务管理体系的建立及其运作机制，全面推进民政工作的新发展，为建设有中国特色的社会主义现代化事业作出新的贡献。
