1951年4月，中共上海市委、市人民政府提出城市建设为生产服务、为劳动人民服务、首先为工人阶级服务的方针。在此之前，政务院两次指示，对市区内爆炸性、强度易燃性工厂企业限期郊迁至指定地区，市区内不得新设强度易燃、爆炸性企业。当时上海市区内此类企业有1479家，搬迁有一定难度。同时，全国生产恢复发展，城乡经济开始繁荣，私营工商业也开始活跃，纷纷要求建厂。为适应上述形势的变化，市政建设委员会于1951年10月编制《上海市发展方向图(草案)》，作为近期城市建设的依据。

人口和用地规模　《上海市发展方向图(草案)》认为，上海是全国轻工业的中心，贸易和文教事业都占一定的地位，虽地处沿海国防要地，但仍将有一定的发展。人口规模在已有560万基础上和没有大量迁入条件下，规划为600万人，其中中区为175万人，新住宅区385万人，文教区20万人，其他20万人。为了降低人口密度，改善居民居住生活环境，并为发展生产创造有利条件，还提出以人民广场为中心，以约15公里为半径，规划总面积为658平方公里。

工业布局　针对当时上海工业发展多属化工、五金类，规模小、资金有限，要求在靠近市区的边缘设厂，以及为改善城市安全卫生需从市区迁出爆炸性及强度易燃的危险品工厂的要求，提出对原有工厂较为集中的沪东工业区(占地928公顷，以纺织、印染、机器工业为主)、沪西工业区(占地586公顷，以纺织、印染、面粉工业为主)、沪南工业区(占地200公顷，以造船工业为主)，在10～15年内加以整理，使工业区切合工业发展的需要。扩充占地849公顷的北新泾工业区，该地区已有中型工厂多家，适合于化工工业的兴建，并可安排一部分危险品工业，这一带在近期内必须铺设道路、沟渠，以配合新工业发展。新辟临近中区占地730公顷的彭浦工业区，专供新建的五金机器工业的建设，也须于一二年内辟建一些道路。同时颁布郊区土地使用申请办法，以组织和鼓励私营企业前去设厂。此外，还规划了虬江工业区(占地201公顷)、长桥工业区(占地600公顷)，吴淞工业区(占地222公顷)、浦东工业区(占地751公顷)。

港口仓库布局　高桥沙一带设立中国石油公司等石油仓库区；复兴镇至胜利镇间设立码头仓库区，因该地带水深在低水位下6.7～7.6米，适合万吨轮停靠；白莲泾至陆家嘴间设立深水码头区。对黄浦江以西沿岸作如下布置：吴淞口一带设立码头仓库区，可供国防专用；虬江码头一带设立深水码头仓库区，并和江湾铁路支线配合，可有良好的水陆联运；秦皇岛路至溧阳路间设深水码头区；十六铺至南码头，作为近海轮及江轮的停泊码头和仓库。上述两岸码头总长在1万米以上，按每米装卸每年1500吨计，可超过民国25年最高达4283万吨的吞吐量，但市区沿江码头的设立与居民欣赏江景矛盾，且这些码头大都无法与铁路衔接。为了长远利益，在蕰藻浜和黄浦江交接处规划了挖入式港口备用地。还规划了3个内陆仓库区：真如铁路编配场附近一带可与铁路联运；广肇路(今天目西路)一带濒近苏州河，并邻近铁路货运站，是上海内河运输的优良集散地，水陆联运很方便；日晖港以西一带是煤炭公司、五金等仓库所在地，由于铁路运输便利，可组织水陆联运。

住宅用地布局　为保证市民居住卫生，改善生活环境，仍安排原市区人口向四周扩散。保留并扩展巴莱尼柯夫建议的五角场、市区西南、浦东三大片住宅区，其占地面积和容纳人口分别是28平方公里、55万人，56平方公里、112万人，80平方公里、160万人。在真如和大场一带，规划了以新建的曹杨新村和小洋桥为基础逐渐向西向北发展的新住宅区，面积28.1平方公里，预计容纳55万人左右。原市区住宅区，面积共50平方公里，拟配合新区建设，逐步疏散人口，达到每公顷300～400人之密度，留在原市区的人口可降低至175万人以下。在沪东工业区与五角场居住区间、沪西工业区与北面居住区之间都设有防护绿带，隔离工厂、铁路的声响和煤烟，以保护住宅区安宁与清洁。沿干道预留数十米的联系绿地，在保障住宅区的安宁及干道畅通的同时，给干道保留了发展改善的余地，在其中一些地方也可把绿地放宽，安排运动场及公园。运动场及公园系统设计原则是，成人竟技运动场每100万人1所，成人体育馆每20～50万人1所，郊区公园(每个76公顷)每50万居民1所。大型风景区及休养区拟在青沪公路北干山到淀山湖一带设置，在龙华、高桥两地设置较小的休养区。

文教区　拟在同济、复旦大学的基础上，和在前圣约翰大学的基础上，分别规划8平方公里和1.2平方公里的两个小型暂时性文教区。华东教育部提出在徐家汇至闵行间，或在中山西路狭长地带，或在七宝、莘庄以西，规划34平方公里的大型永久性的文教区，该文教区如果设立，前述的两个暂时性文教区将改为住宅区，并可设立几所中等技术学校。浦东上川铁路东南地区规划8.2平方公里以中级技术学校为主的文教区。

1953年1月24日，市人民政府批准开辟北新泾化工工业区，并修建金沙江路、丹巴路等市政设施配套工程。沪西工业区附近的全市第一个工人住宅新村——曹杨新村一期工程已经建成。二万户工人住宅已开始规划建设，分布在沪东工业区附近的有长白新村、控江新村、凤城新村和鞍山新村；在沪南工业区附近的有日晖新村；在沪西工业区附近的除续建的曹杨新村外，还有宜川、甘泉新村和天山新村；在浦东建造的有崂山新村。1951年9月～1952年8月一年间，私营工业申请建厂的有2841户，批准2565户，这些小型工厂的建设大都按方向图布局安排。