鸦片战争后签订的屈辱的中英《南京条约》规定上海为通商五口之一，于清道光二十三年（1843年）开埠。当时城乡土地关系，属于封建经济。房屋、土地买卖、租赁、典押等活动数量很少，有规模地把土地、房屋作为商品，为出卖、出租而买、而建，藉以牟利的资本主义房地产业，在上海开埠后才出现。

上海房地产业至今已有150余年历史，大体可分为3个时期。第一时期清道光二十三年（1843年）至1949年，是半殖民地半封建社会条件下的资本主义市场经济的房地产业。第二个时期1950～1978年，是社会主义计划经济体制下的房地产业。第三个时期，从1979年开始逐步建立社会主义市场经济体制下的房地产业。

一

上海开埠，允许外商居住、贸易，外商就要觅地建屋。上海道台与英国驻沪领事经过长达二三年的谈判，议定了《租地章程》（习称《第一次租地章程》），确定了永租制和租地手续、租地范围，并制定了与之相关的租地契约——道契。永租制为外国人在上海获得土地永久使用权打开了大门，从而为上海房地产业的兴起、发展准备了条件。但当时清政府恐惧洋人滋事，而英国人也顾忌在居留地内与华人共居，所以《租地章程》处处表现出“华洋分居”的原则。于是相应地规定了土地房屋不得租与华人，同时为抑制英国人土地野心的膨胀，使其无利可图，又规定了租得土地不得加价转让，如不按规定用途建房政府即将土地收回。这些都显示清政府对侵略者有心无力的抗拒态度。

开埠后，中外贸易、埠际贸易、交通运输、金融业等等迅速发展，形成了对房地产市场的迫切需要。小刀会起义后数以万计的华人进入租界。洋商大造木屋出租给华人牟利，冲破了《租地章程》有关“华洋分居”的规定，成为上海房地产业发生的契机。咸丰四年（1854年），英、美、法三国领事擅自修订《租地章程》（习称《第二次租地章程》），删改了一切有碍资本主义房地产经营的条款，从此，房地产市场就毫无阻碍地兴起。外商把房地产投机买卖、出租、抵押贷款、发行股票等等一套资本主义经营方式逐一搬演于上海滩，上海也就成为中国近代房地产业的发祥地。

咸丰三年至同治二年（1863年）是上海房地产业起步时期。开始房地产业务大多数由从事贸易的外商洋行兼营或私人经营，直至同治九年左右才出现专业性的房地产商。至民国3年（1914年）外国房地产商已有30家。除专业公司外，经营房地产的遍及各行各业，其中金融业、建筑业、律师、会计师、建筑师因与房地产关系密切，尤多兼营。其他宗教、社团等，也以经营房地产收益作为经费主要来源之一。

外国人在上海经营房地产业务，依仗不平等条约的庇护，不受中国法律的约束。当中国人与外国侨商在房屋、土地问题上发生纠葛涉讼时，外国人有领事裁判权保护，即使在会审公廨审理，也由外国领事说了算，华官无实权。外国房地产经营者还在租界统治机构中拥有相当权势，当租界扩张，越界筑路以及市政建设拓展之时，首先闻讯而动，从中得益的就是外国房地产商。洋商勾结租界当局圈地贱买，特别是早期为多。

有的业务如“道契挂号”（用外国人名义租地取得道契，再出权柄单给华人买主）就直接以外国人方可租地的特权纯以外国人身份赚钱；“代理经租”就是利用洋行权势吓唬租户，为华人业主包收租金的无本生意。另外，外国房地产商在资金运用上还受到其本国金融业的支持。华人房地产业，一部分大业主拥有大量的产业，但多数委托洋人经租，除收租外很少其他经营，华商房地产企业数量不少，但规模小，分散，又无特权，不能与洋商抗衡，虽然也出过几个“房地产大王”，但与洋商比，只是小巫见大巫。外国房地产商在租界存在的一百年中凭借远非公平竞争的市场机制，始终占据房地产业主导地位。这就是半殖民地、半封建社会中被租界特权扭曲的市场经济体制房地产业面貌。

上海土地管理体制、管理手段，也随着房地产市场兴起、发展而变化。开埠前，土地产籍、发证由县署掌管，管理的目的是收取田赋。日常土地买卖、典押等事务仅由最低级的、不入正式官制的“乡官”——地保、图董、册书等代表官方出面办理。开埠后，洋商“永租”土地变成涉外事务，因此改由高级地方官府道台管理，后因租地业务频繁，在道台下设专职管理机构——会丈局。同时管理手段也随之改善，如道契附有相当明晰的地块图。民国16年上海设市后，成立了专业化的土地局，所发土地执业证、土地所有权状，每证均附详细地形图，改变了旧有契证没有地形图，单、地面积多有出入的缺陷。对土地权益的转让，在地契上做过户批注，或调换地契，改变了旧时只换粮串户名，不换地契户名，或者将原契割裂分执等简单做法，防止了旧时地契真伪莫辨等弊病。凡此种种，对于近代上海房地产市场正常发展具有相当重要的作用。

近代上海房地产业的兴衰，与国内、国际局势变幻紧密相关。清末民初，国内战乱频繁，而上海租界相对比较安定，大批难民涌入租界，不仅为房地产提供了需求的市场，而且豪绅大户带来了大量游资，也给房地产业的发展创造了条件。中国人经营房地产就是在这样背景下产生的。在第一次世界大战前，中国人投资房地产大多数限于个人置产收租。

从19世纪后期到20世纪30年代初，是上海资本主义房地产业大发展时期。这个时期，工商业和邮电交通等事业迅速发展，上海已经成为全国经济中心。中外房地产公司大量涌现，民国19年4月上海房产业主公会，就有会员200家，其中外商140家，华商60家。同时建房数量激增，宣统元年（1909年）到民国20年仅公共租界工部局核准建造的房屋就达12万幢以上，钢骨水泥高层建筑也于此时大量出现。房地产商建屋的目的是为了赚取高额利润，但客观上既容纳了城市日益增多的人口，又繁荣了上海城市。

由于建屋数量猛增，地价迅速上升。同治四年公共租界每亩土地平均价银为1318两，民国19年为26909两。民国20年全年房地产交易总额高达18321万元，创上海房地产业有史以来最高纪录。

房地产市场的兴旺发展，与房地产商利用级差地租获取高额利润分不开。英商业广地产公司在民国17～20年的4年内，利用差价买卖房地产所获利润，平均每年为140多万两。在价值规律的作用下，房屋、土地的利用率大大提高。

旧上海房地产业是上海城市经济中的一个重要组成部门，它的兴衰起伏，对金融业、建筑业、建材业等，有着重要影响。房捐、地税占租界财政收入半数至7成，更显出支柱地位。而租界财政支出以市政建设为大宗，则房地产业对于城市现代化是功不可没的。

民国21年的一二八战争，以及稍后的世界经济恐慌和国内农村破产的影响，加以白银外流，造成民国24年的“金融风潮”，从而引发了房地产危机。民国26年八一三战争后，上海租界成为“孤岛”，人口比战前大增，出现严重房荒，二房东剥削加剧。此时，英美等外国房地产商处于收歇状态，中国房地产商乘机崛起，新增公司30多家。民国30年太平洋战争爆发，日军进占租界，英美等国的房地产公司及其所有房地产，均被日军管制。民国34年抗日战争胜利后，英美等国外商的房地产虽已发还，但他们赖以发财致富的租界及其特权已经消失。民国35年后人民解放战争的节节胜利，国民党统治区经济日趋崩溃，外国房地产商相继撤退，房地产业衰落。到上海解放前夕，广大市民居住十分困难，又苦于二房东高租和顶费剥削，而大房东收不到租金，或者收到租金亦因通货恶性膨胀而入不敷出，房屋失修严重，房地产业遂濒临绝境。

二

1949年上海解放，房地产业发生了深刻变化。

1950年，市区有土地12.9万市亩，其中公有土地占12.4％，中国私人占74％，外国人占13.6％；市区共有房屋4679万平方米（建筑面积，下同），其中居住房屋2359.4万平方米，占房屋总数50.4％，非居住房屋2319.6万平方米，占49.6％。这4000多万平方米房屋绝大多数为私人所有。

旧上海遗留下来的居住问题是严重的。1950年市区人均居住面积是3.9平方米。但这个平均数还掩盖着严重的苦乐不均，好坏悬殊现象。住房总数很小部分是好房子，包括花园住宅、新式里弄、公寓等，住的是洋人、富商等，人均居住几十、几百平方米，过着舒适豪华的生活；而占绝大部分没有卫生设备的旧式里弄，原设计是一个家庭住的，但绝大多数被二房东搭搭放放，二层楼变为四层、六层，分割出租给劳动人民。一幢房子居住八九户，最多的达到十多户。住阁楼的立不直腰，住亭子间的小孩睡吊床，大孩睡床底，灶披间搭阁出租，大家都在房间门口烧饭。有的平均住不到1平方米。更惨的是棚户滚地龙，无自来水，无下水道，无道路，草顶木板墙或泥墙，开个洞就算门窗，这种不能称为房子的房子，也统计在平均数内的共有13万间，居住约100万人，占全市人口的四分之一。

解放初，上海市军事管制委员会（以下简称军管会）接管了旧政权公产和国民党战犯、官僚资本、反革命首恶分子的房地产。1950年抗美援朝后，全部美商财产被军事管制。1951年、1952年又先后征用了20余家外国人的产业。稍后人民政府依法接管、代管和国营企业受让、价购了部分外国人的房产。对大量中国人私有出租房地产，采取利用、限制、改造的政策。但是在私房中租赁关系混乱，大房东无利可图，二房东、三房东与房客之间纠纷不断。房屋失修危房日多，屡有塌屋。绝大多数居民，迫切希望改变现状；多数房产业主也渴望摆脱困境。1956年对房地产业和出租私房实行赎买即社会主义改造。

1956年对私营房地产商和出租1000平方米以上的业主公私合营后，市区公有土地从12.4％上升到44.4％，公私合营土地16.4％。1957年以后，继续通过征用、出租房地产的国家经租改造等，城市私有土地日益减少，私有土地买卖已经消失。至1984年根据1982年宪法，上海城市土地全部收归国有，消灭了土地市场。自住私房和出租不到150平方米（郊区70平方米）的私房，虽还允许出租出买，但限制很严，实际已不是真正意义上的市场。

至此，国家机关团体、国营、集体企事业所需土地由行政划拨无偿使用。所需房屋除自己投资建造外，也可相互调拨或申请行政分配。居住房屋由政府和单位无偿分配，只收少量租金。公有房地产的商品属性被取消，市场机制被排除，在上海持续了百年左右的资本主义房地产业宣告终结，而代之以社会主义计划经济体制下的房地产业经营管理。

人民政府对公有房地产经营管理的方针，是为生产、为劳动人民服务。为了用最有效、最经济的办法来管好这样大量的公有房地产，人民政府采取了统一建设、统一管理、统一分配、统一修理的模式。上海房管部门以管好房、修好房、用好房为其主要业务。

房地产管理部门对私人房地产和系统经管的公有房地产实行行政管理。对直接管理的公有房地产，既是行政管理，又是直接经营。经营宗旨是不以赢利为目的的服务。因此长期以来，房地产管理部门对直接管理的公有房地产，只有土地亩数、房屋幢数和面积，没有货币价值观念，没有资产金额数字，更没有资产负债表。

1949年6月上海市军管会发布《房地产管理条例》，同年8月公布了《上海市公共房屋租赁暂行办法》，在公房中开始整顿租赁秩序。旧上海遗留下来的约13万户二房东、三房东的中间剥削到1958年全部被取消。

“以租养房”是社会主义计划经济体制下，管理公房的一项基本政策。1950年市人民政府按照抗日战争前租金水平的30％为基准，制订和实施了《公共房屋租金标准》。私有出租房基本上比照执行。后来由于各种不同原因，相继出现“工人新村租金”、“机关宿舍租金”等多种不同的计租标准。租金水平一降再降，加上物价因素，所收租金，不足维持正常维修管理开支，房管部门只能量入为出，延长维修周期和降低维修水平，使大部分年份帐面上略有盈余，但有些年份仍有缺口，要靠财政补贴和减免税收解决。

从解放之日起，房管部门就挑起对于因陈旧失修引起的危险房屋抢修、督修的重担，以后就把督修危险房屋，保障人民居住安全作为房地产管理部门的一项日常工作。每年台汛季节前，要组织专职查险人员检查全市房屋，查出的危险房屋、危险点，直管公房由房管部门抢修，系统公房由系统单位负责，私房由业主负责。有些自产自住的私房，房主经济比较困难，而房屋确实危险的，房管部门先抢修，后处理。

1978年底，上海市区各类房屋面积8653万平方米。房管部门直接经营管理的公房，占44.3％，各系统单位经管的占44.5％，私房占11.2％。在市区公有居住房屋3195万平方米中，房管部门直接经管的占94.5％，系统单位分管的5.5％。上海直管公房不仅数量大，而且解放前遗留下来的旧房占49％以上，其中建于民国5年（1916年）以前的占9.98％，民国6～25年所建的占70.5％，民国26～33年建的占15.87％，民国34年～1949年建的占3.65％。解放后，百废待兴，住房建设资金的投入有限，因此尽可能延长旧有房屋使用寿命，缓解住宅建设不足的矛盾就成为房管部门的重要任务。为此，建立了专业的修理机构，配备了相应的建筑材料生产、供应、水陆运输和房屋设备生产等部门，形成了一支从材料、设备供应到工程施工的修缮队伍。这支队伍据1979年统计共有48000余人，占房地系统职工总数70％以上。每年投入修缮的费用，占房租收入的50％以上。

1949～1980年，市区两级修建部门为5710万平方米直管公房作了大修。并结合修缮，相机采取分隔、搭建、加层、改建等措施，增加房屋建筑面积，改善了部分居住条件。在大修以外，还建立与地区街道组织相适应的房管所，提供房屋日常的零星小修养护服务，采取了节假日值班服务、季节性服务、照顾教师、军烈属、孤老残疾人的优先服务、推车下里弄、设立水电报修箱等便民措施，从而涌现了一批先进模范人物。

通过实践，在修缮工作中摸索创造了大、中、小修（养护）三级维修体制。并相应制订了一套比较完善的规章制度，使房屋修理、养护有章可循，提高了直管公房修缮管理水平和房屋完好率。

解放初，为了保证政权建设亟需用房，除了恢复一批原已改作他用的办公大楼外，还统一由房管部门租入私房60万平方米，购买房屋30万平方米，以缓解办公用房的矛盾，并贯彻执行市人民政府制订的《上海市机关使用房屋标准》。为支援工业生产，房管部门在解放初租购了一部分厂房、仓库。1958年大跃进中根据中共上海市委当时领导指令，动迁了10余座高级的银行办公大楼作为工业生产用房。同时在“统交统配”原则下，挖掘房屋潜力284万平方米分配给工厂。另外，从1950年到1978年29年间，上海市房地产管理部门先后征用、调拨了26.1万市亩土地（包括郊县）供国家基本建设使用。

在住房分配方面。人民政府把解决劳动人民居住困难作为一项重要工作。50年代国家在经济还很困难的情况下，先后投资建造了曹阳新村、控江新村、长白新村等一批工人新村，分配给劳动人民。1959年以后，住宅建设采取统一计划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理的“六统一”做法。从1950～1978年的29年中，总计新建住房1791万平方米，是旧上海100年来所建居住房屋的0.76倍。通过套配、增配，自1953～1979年27年间共解决居住困难户41万户，人均居住面积从解放初的3.9平方米上升到4.3平方米以上。

房地产管理部门在管好房、修好房、用好房的过程中，建立了市局、区局、房管所三级管理机构，以及一套相应的规章制度。

“文化大革命”期间，新建房屋数量锐减，平均每年只建房25.2万平方米；旧有房屋大批失修，每年仅大修房屋面积163.9万平方米，只有“文化大革命”前的48％；小修服务削弱，欠租急剧上升，新增欠租4314万元。造反派掀起了遍及全市的抢房风，抢占公私房屋266万平方米，许多自住私房被无端勒令交公，侵占了合法的所有权，搅乱了公房的租赁秩序。林彪、江青反革命集团在上海的爪牙，为了稳定作为他们根据地的上海，为把非法的抢房行为合法化称为“紧缩”，把所抢房子作为房源实行了“解放以来第一次大规模解决困难户的分配”。结果，带头抢房的造反派得到“合法分配”的住房。一大批被“没收交公”的私房业主变成了公房住户被迫交房租，大批原公私房住户被“扫地出门”或赶到又差又窄的住房中去，造成新的困难户，许多较高档的住宅住进多家住户，争夺公用部位纠纷不断，而且随便搭建、破坏绿化等现象大量发生。特别是原已形成的发挥国家、单位、个人三方面积极性解决居住困难的办法被取消，房管部门由此背上独家解困的包袱。凡此种种，造成了“文化大革命”结束后沉重的拨乱反正、落实政策和繁重的修缮任务。

房地系统6万多职工，在“为生产、为劳动人民服务”方针指导下，30年来在房屋租赁、租金、资金、产业管理以及房屋维修和使用、交换等工作上，曾为改善劳动人民居住条件，配合生产建设事业发展，作出了贡献。但“文化大革命”破坏了计划经济体制下的好政策、好传统，而把计划经济体制下的缺点、弊病发展到了极点。

三

在计划经济体制下，土地由行政划拨，实行无偿、无限期使用，土地的经济价值得不到体现，土地资源有形、无形浪费严重。住房实行福利性的无偿分配和低租金制度，房租支出在职工家庭生活费开支中的比重，从1951年的8.06％降至1989年的0.89％，以租养不了房，建房资金的投入不能回收，无法实现投资的良性循环。建得越多，赔得越多，结果是房地产管理部门的包袱越背越重，住房困难户却有增无减。住房供需矛盾异常突出。70年代末40万下乡知识青年几乎同时返沪，“文化大革命”中受冲击的住房须落实政策，以及每年约有10万对青年结婚需房，住房紧缺成为“爆炸性”的社会问题。

1978年12月，中共十一届三中全会以来，实行改革、开放的方针，给上海房地产业带来了转机。开始建立社会主义市场经济体制的房地产业的改革。

1979年为了缓解严重的居住困难，加快了住宅建设。同年侨汇房的出售，使一部分具有侨汇支付能力的居民，得以自力解决住房问题，这是对住房统一分配制度的一个突破，又为商品房（特指出售给个人或单位的新建住宅，是约定俗成的专用语）生产开了先例。1980年邓小平发表了有关住房问题的重要谈话，同年上海改革了住房由政府统建统配的体制，实行多渠道集资，多层次建房，和谁建谁分配的原则，调动了各系统单位解决职工住房困难的积极性，纷纷成立住宅建设办公室或房地产开发经营公司，自筹资金自建住宅，一部分以优惠价出售给职工，至1985年，共出售优惠价商品房65.6万平方米。1986年起，房屋建设规模逐渐扩大，市区各类房屋从1978年的8653万平方米增加到1995年的22094万平方米，17年间翻了一番多。其中新增住房7789万平方米，人均居住面积达8平方米。1980～1995年共解决困难户63万户。

1983年3月，为解决大龄青年结婚需房的突出矛盾，普陀区房地局始建结婚过渡用房（俗称鸳鸯楼），租金按折旧、维修、管理、税收等成本计算，平均每平方米居住面积为1.14元，是公有住房平均租金的4倍多，是一次租金改革的尝试。1984年推出职工购买商品房，个人承担三分之一价款，其余部分由国家或企、事业单位补贴的办法。1987年4月，对非居住公房的租金作了调整，也为居住公房租金改革造了舆论。1988年下半年，选定黄浦区作为出售旧公房的试点区，有20户购买了租住的旧公房。

凡此种种措施的实施，以及不断深入的理论探讨，使住房具有商品属性成为社会共识，由房及地，对土地所有权与使用权分离，也有了一致的认识，这些都为房地产按市场经济规律的改革实践开辟了道路。1988年国家计委把房地产业列为国民经济第十三个门类，标志着房地产业获得了独立的产业地位，不再是单纯的福利事业。

上海房地产业的改革，议论酝酿始于房租改革，在全国各地也作了多种思路的探索试验。但上海由于经济建设急需引进外资，就先从土地使用制度改革着手。于是以1986年、1987年《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》和《上海市土地使用权有偿转让办法》相继出台为起点，开始实行土地有偿、有限期使用、出让、转让，使土地成为地产，这是促进房地产业按市场经济规律发展的一大突破。

浦东新区的开发、开放，以及1992年初邓小平南方谈话后，上海迅速出现了房地产投资热。首先是土地批租出让量猛增，从1988年8月，虹桥经济开发区第一幅地块国际招标以来，至1995年底，累计各类内销和外销地块1591幅，土地面积11111万平方米（含解除出让合同的地块）。其中外销地块1174幅，面积10175万平方米，收取出让金人民币102.5亿元，美金86.2亿元。为加快城市基础设施建设、加快旧区改造提供了资金。其次是中外企业、各行各业竞相涉足房地产，开发经营公司迅速发展，至1995年底，已达2635家，其中内资公司2243家，外商独资和中外合资公司392家。在内资企业中包括私营企业122家。三是房地产开发规模迅速扩大，房地产业增加值占国内生产总值的比重从1991年的0.79％上升到1995年的3.2％。四是随着交易量的上升，市、区、县房地产交易所、交易市场、评估所等相继成立，初步形成房地产交易网络。房地产中介活动在房地产投资热中应运而生，至1995年底，全市已有各类咨询中介公司946家，经过培训获得房地产经纪人资格证书的有2560人。五是存量房地产交易活跃，私房买卖从1987～1995年成交140.57万平方米，单位之间公房买卖累计成交103.7万平方米。同时，房管部门还采取置换、入股、拍卖等多种方式盘活直管公房存量，1993年市政府决定恢复外滩金融街功能，至1995年底，已置换出大楼7幢，面积45000平方米。

在长期学习研究其他城市房租改革、住房制度改革经验的基础上，经过大量调查研究，普遍征询意见，1991年5月，上海住房制度改革方案出台，主要内容是“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”。实施至1995年底，全市归集的公积金已达77.18亿元，住宅债券资金4.84亿元。公有住房租金经过先后两次提租，从提租前的平均每平方米（居住面积）0.25元，提高到1995年的0.75元。原住的公有住房出售于1993年10月开始试点，1994年7月全面推开，至1995年6月底，全市共出售60.8万户，建筑面积3153.97万平方米。已售住房约占可出售公有住房的50％。使全市居民住房自有率从1993年21％提高到1995年的35％。物业管理也就应运而生，全市867家物业管理公司所管的房屋已占全市房屋的三分之一。住房制度改革向实现住房商品化和解决居住困难迈出了第一步。但上海物业管理正处在起步阶段，还有待完善。

房地产行政管理机制也随着土地、住房制度的改革而不断改革和调整。在计划经济体制下的上海房地产的管理机制，是一个高度集中、政企不分、大而全的以直管公房为主体的管理体制。80年代开始的机制改革，是以住宅建设体制改革为起点，1982年，按照中共上海市委、市人民政府对房地产管理的市区分工规定，划分了市、区事权职责。同年为用经济办法改善房地产经营，实行政企分开，建立了5个专业化的企业公司。1990年又将房管所改为经营单位，与房管所相对应设立办事处，作为区房管局行政管理的派出机构。1985年7月成立上海市土地管理局，把原来分散在规划、房地、农业、水利四局的土地管理职能集中起来，加强了全市城乡土地及地政的统一管理。随着房地产改革的深入，为了有利于土地使用制度和住房制度改革的协调推进，有利于房地产一、二、三级市场的协调发展，有利于城乡土地、城市房地产的统一管理，有利于更好发挥房地产业愈益重要的作用，1995年2月成立上海市房屋土地管理局，同时撤销了市土地管理局和市房产管理局的建制。

上海房地产业经过1992～1995年四年的高速发展，已经成为上海经济发展的重要组成部分，内、外销商品房四年的投资额达人民币2200亿元以上。施工面积1亿多平方米，竣工面积1600多万平方米。四年内销商品房销售量为572万平方米，批准上市预售外销商品房为961万平方米。社会主义房地产市场体系已初步形成，基本上覆盖了房地产生产、流通、消费各个环节。

在越来越多的增量房地产进入市场的同时，存量房地产改革力度不断加强。1995年继续出售公有住房的方案于12月经市政府批准；房管所向物业管理公司转制的速度明显加快；1995年内资六类用地开始纳入土地出让的轨道；1995年底市政府批准盘活工商企业国有房地产试点。四年改革内容很丰富，但从全市房地产总体上看，纳入市场经济轨道的比重还不够大，巨大的房地产存量还未完全脱离计划经济轨道，土地使用和住房分配还是双轨并存。房地产市场还在培育中，法规不健全，运作不规范，其机制和作用尚未充分发挥，改革还有待深化和逐步完善。