概述

工部局与公董局对于租界内教育、卫生、文化、交通、治安等方面的管理，从设置管理机构，到制订一系列规章，经历了一个逐步发展的过程，形成了一套严密的监管体系。

在教育管理方面，工部局与公董局组织和设立专门机构对局办学校和部分私立学校的教育状况进行调查、视察和监督，对局办学校及部分私立学校给予经费拨款和补助。工部局和公董局首笔教育拨款分别为1000两和200两，分别用于补助一所私立孤儿院和一所私立学校。1943年工部局用于教育的经费达6863391.05元，1940年公董局用于教育的经费为799460.89元。这些经费除极少量用于教育管理、咨询机构外，主要用于工部局、公董局所办学校开支以及对界内私立学校的补助。工部局局办学校，1893年只有1所，1940年有16所，学生人数从142人发展到8305人。公董局局办学校，1886年有1所，1940年6所，学生由100人发展到4344人。1938年受工部局、公董局补助的私立学校，前者达171所，学生45960人；后者为41所，学生10518人。工部局对私立学校补助额从1882年的1000两上升到1943年的1828750元，公董局对私立学校补助费从1877年的200两上升到1940年的170270.30元。1941年9月，法租界有私立外侨学校20所，学生2177人，私立华人学校290所，学生人数达101508名。在公共租界，私立中外学校数量更多。1938年，仅受工部局补助的私立外侨学校就有15所，学生5894人，受补助的私立华人学校156所，学生40066人。工部局对申请补助的私立学校的组织人事、教学、设备、卫生状况等进行视察和审核，以此决定是否给予经费补助。公董局则对界内所有私立学校进行监督，并在认为必要时进行干预。工部局、公董局在教育经费分配上都存在明显的倾向性，其中用在局办外侨学校的人均费用大大超过局办华人学校，同样，受补助的私立外侨学校人均所得款也远在私立华人学校之上，这是租界当局推行“厚西薄华”教育政策所致。

在卫生管理方面，公共租界工部局从1861年开始设专人负责管理界内公共卫生事务，并于1876年首次开设医疗机构。法租界则于1858年开始设立医疗机构，从1896年起设有公共卫生管理部门。工部局和公董局在租界内各自参照英、法两国医疗与公共卫生的法规和管理方法，实施卫生管理。租界当局对祖界内食品的生产、运输、储存和销售进行监督管理，对菜场、宰牲场、牛奶棚、饮料厂等制订了专门的管理规章，以制止不卫生食物流入市场。在环境卫生管理方面，租界当局对垃圾与粪秽的处理均有严格规定。同时采用消除积水、喷洒药物或油料、养殖食蚊鱼类及放置灭蝇器械等方法来灭除蚊蝇。在卫生防疫方面，工部局在19世纪70年代引进了接种牛痘，1911～1930年工部局为100万人种了牛痘。此外，租界当局还进行霍乱、伤寒、鼠疫、狂犬病疫苗注射，并建立隔离医院，实行严格的消毒措施等。这些措施对降低租界内传染病发病率起了一定作用。工部局和公董局在设立公共医疗机构方面投入了一定的经费，并对租界内部分私立医院和华界个别私立医院提供经费资助。19世纪末工部局和公董局均设立了卫生化验机构，除了为医疗、食品等进行化验外，还生产预防传染病疫苗，进行医学科学研究。在医疗卫生经费分配上，租界当局始终存在着重外侨轻华人倾向。

租界形成发展过程中，随着各国侨民人住入口的增多，各种形式的社会文化事业被不断引进和创建。这些社会文化事业主要包括俱乐部、公共运动场、公园、电影院等公众娱乐场所，以及书馆、书局、无线广播电台和新闻社、报社等新闻出版机构。租界早期，除了直接出资建造公园等场所外，租界当局对这些文化事业几乎不加管理。但随着时间的推移，对公众娱乐场所和文化机构进行政治和治安方面的管理逐渐成为工部局和公董局十分关注的问题。影院剧场管理方面，租界当局对于传统的剧院和新式的电影放映管理侧重点各有不同，前者主要侧重于治安管理，后者则更强调对放映影片内容的管理。对租界内众多公园，直到1927年以前，公共租界和法租界当局一直采取种族歧视政策，禁止对华人开放。围绕是否允许华人进入公园争执了几十年，成为公园管理活动中的焦点问题。

上海是中国最早的报刊发源地之一，众多报刊报道的各种国际新闻、中国新闻、上海新闻、外侨生活、租界要事，以及对中外关系、中国政局和重大事件发表的评论，成为在沪外侨的主要信息来源。同时，上海集中了一大批出版机构，这些出版机构最初都系外国传教士和教会组织为印刷宗教宣传品而创办，以后逐渐印刷出版各种介绍科学知识的书籍。各种书刊既为市民学习先进科学知识提供了条件，同时也成为上海乃至全国范围内具有影响力的舆论导向。在西方“新闻自由”原则的影响下，公共租界工部局和法租界公董局一开始对出版物管理较为松懈，但在“苏报案”等事件发生后，两租界当局都加强了对界内出版机构和出版物的管理。

广播电台是20世纪20年代以后上海出现的新式大众传媒工具，从产生之初就一直由国民政府控制管理，租界当局主要是协助国民政府有关机构对界内的广播机构进行检查。

另外，租界内还有若干公共运动场所和私人会所，租界当局通过制定规章，对这些外侨健身场所进行管理。

上海开埠前，土地、房屋虽有买卖和租赁，但没有形成以营利为目的，将房屋和土地作为商品进行交易的近代房地产业。上海开埠以后，随着外国侨民在上海租地造屋经商，土地关系成为中外交涉的重要内容之一。永租制的确立为外商在租界获得土地永久使用权打开了大门，也使中国传统的土地产权转移制度发生了重大变化。外侨租地的频繁转移和地产转移过程中产生的巨额收益，促使以营利为目的的地产商在租界出现，不少外商因买卖地产而致富。从1853年开始，租界内房地产已按照资本主义的经营方式进行买卖、出租，近代意义上的房地产业开始形成。与此同时，租界当局出于征收地税、房捐的需要，对地产登记和房地产估价的管理不断加强。其中，办理外商租地的中外方机构有上海会丈局、各国领事馆及两租界有关机构。1889年，上海会丈局成立。1900年和1914年，公共租界和法租界分别设立专门的土地测绘机构，负责对外侨所租土地进行测量登记。在此过程中，租界当局设立了地产估价机构，对地产定期估价，以为租界内地税征收提供依据。同时也设立了相应的房产估价机构，以从事评估房屋价值和调整房捐税率等事务。对于房屋租赁的管理，长期以来一直作为一种商业行为，租界当局并不直接介入。在房屋租赁发生纷争时，一般通过司法途径解决。由于纠纷案件的增多，1941年12月，工部局设立房租纠纷调解委员会，主要处理业主和租户之间的租金纠纷。

租界开辟后，随着租界范围的逐渐扩大，界内人口增多和工商业的发展，租界当局对租界社会的管理内容也逐步扩展，从最初的地产管理开始，逐渐扩大到房屋建筑、消防、交通、社会广告等方面，形成了一整套完整的管理规章。对于租界范围内建筑管理，法租界公董局于1874年开始实行建筑许可证制度，工部局也施行建筑执照管理，此后逐渐形成完整的单项规章。消防管理是租界当局对租界社会进行管理的一项重要内容，特别是在遭受了几次大的火灾之后。这方面的管理主要体现在对火药等易燃易爆危险品的控制、建筑物防火要求、城市消防基础设施建设、专业消防队伍组建和消防器材购置、火警报警系统建设及火灾现场救火方法的完善等。交通管理方面，本世纪初工部局通过制订货车、马车、机器车等车辆执照章程，对各种车辆行驶进行管理，同时设立了专职交通管理机构，配置了专职管理人员。20世纪二三十年代开始在繁忙的道路逐步推广使用“安全岛”、现代交通信号装置，以及试验车辆单向行驶，禁止滥用汽车喇叭等。广告管理门类众多，包括报刊广告、广告牌、招贴、灯光广告、流动广告等，对此租界当局制订有相关章程或条例，对各种广告设置的审批程序、广告内容、广告设置或张贴位置等作了详细规定。

鸦片、赌场、妓院，是租界内最丑陋的现象之一，租界当局通过向这些场所发放执照的方式收取捐税而允许其合法存在。租界早期，从这些场所征收的捐税一直是租界当局税收的重要组成部分。为防止性病在租界内泛滥及影响社会公共秩序，租界当局对妓院妓女实施健康检查制度，也曾配合上海道台对租界内赌场进行取缔。20世纪初，迫于正义舆论的压力，租界当局一度对吸食和销售鸦片场所及妓院采取过限制和禁止措施，然由于受各种利益关系所牵制，及受不同文化背景和价值观的影响，烟、赌、娼最终在租界总是“禁而不绝”，“关而不闭”。