概述

上海租界开辟时，在1845年公布的《土地章程》中已有关于租界事务由界内租地人议决的规定，此为租地人会和纳税人会制度之滥觞。1846年12月22日，租地外人在理查饭店召开了英租界第一次租地人会议，自此，租地人会议逐渐成为一种制度，对建设城市公共设施、成立工部局、设立警务机构、合并英美租界、修改《土地章程》和越界筑路等租界重大事务进行议决。

1869年公共租界租地人会议扩大转变为纳税人会议，并对纳税人与会资格、会议规则、议事内容和工部局董事选举方式等作了详尽的规定。至租界结束，纳税人会议制度存在了70余年。其存在期间通过对《土地章程》修改、税率调整、市政道路建设、社会和文化管理以及华人参政等方面问题的议决，实施对工部局的行政监督，参与对租界地方自治制度的运作。

1856年，法国领事主持召开了法租界第一次租地人会议，此后租地人会议也基本形成制度，曾议决公董局董事人选、公董局工作报告、公董局年度财政预决算、公共工程经费筹集、巡捕房设置、捐税调整和房客参政等法租界内重大事项。1866年，法国政府颁布的《上海法租界公董局组织章程》取消法租界租地人会议拥有的全部权力，规定领事对租界一切事务具有最高决定权，法租界租地人会议成为单纯选举公董局董事的选举人大会。

1940年12月，公共租界日本人纳税者会成立，意在谋求扩大日本侨民的权益。

20世纪初，上海租界华人参政运动兴起，1919年以后进入高潮，1920年成立公共租界纳税华人会和1927年组建法租界纳税华人会。华人参政要求主要为：增设工部局董事会、公董局董事会中的华人董事和租界行政机构中的华人雇员，争取华人在租界的重要权益。

1854年7月11日，英租界租地人会根据英、法、美三国自行修改的《土地章程》，选举产生了7名董事组成工部局董事会，开始全面管理租界。工部局董事会作为工部局决策机构，对租界内市政建设、经费使用、公共卫生事务、治安等重大事项具有决定权。董事会成员由居住在租界内符合一定条件的租地人（后放宽为纳税人）每年通过选举产生，当选者多为洋行大班、地产商人和工厂主，也有传教士、律师等。在董事会中，英国侨民占有绝对的优势，其他美国、日本、德国等国人士随各国势力的消长也有当选。租界内人口数量及纳税额最多的华人，长期来在租界决策机构中没有一席之地，经过多年斗争，直到1928年才在董事会中拥有自己的代表。

工部局成立后设立了各种委员会，为董事会的决策提供咨询。在1854年7月17日的工部局董事会第一次会议上，就决定设立道路、码头及警务、税务、财务两个委员会。随着租界各项事务的日益繁杂，工部局设立的委员会逐渐增多，一些委员会与行政机构相对应，对口处理各行政机构的事务，称常设委员会，一些委员会专为处理某些特定事务临时设立，称特别委员会。名义上各委员会均属咨询机构，由于不同的委员会因其重要性不同，组成人员结构不尽相同。重要的财政、警务、工务等委员会成员几乎全部是工部局董事。有的委员会除董事外，还包括工部局高级职员。这些委员会提出的意见，多数能为工部局董事会接受并成为董事会的正式决议付诸实施。有些委员会工部局只派出1～2名代表，其他均为社会各界人士，这些委员会的意见往往不受工部局重视。

法租界由法国领事专权，公董局董事会并不具有独立决策的权力。1865年10月，法国驻上海总领事白来尼与公董局董事会发生激烈的冲突，法国政府于1866年7月颁布《上海法租界公董局组织章程》，明确授予法国总领事对公董局董事会拥有绝对的权威，董事会一经纳税人会选出，便置于总领事的控制之下。董事会及其各委员会实际上成为总领事的附庸。

英租界开辟不久，在英国驻沪领事组织下，1846年12月租界内外国侨民成立了道路码头委员会，负责公共码头和道路的修建和维护。1854年工部局成立后，取代原先的道路码头委员会。早期工部局仅有负责日常行政事务的秘书，负责社会治安的巡捕房，负责市政工程建设的工务处及会计、翻译等人员和机构。

法租界于1849年开辟后，也在1857年成立了道路委员会。1862年5月1日公董局成立后设立了市政总理处、公共工程处及巡捕房。随着租界的发展，工部局、公董局的行政机构逐渐扩充，除警务、工务及内部行政机构外，增设卫生、教育、司法、财务等部门，还拥有独立的武装——万国商团和义勇队。

20世纪初，工部局、公董局的行政机构已相当完备，俨然成为中国领土上的“外国政府”。两租界行政机构中，外国人（特别是英、法籍人）占绝对的主导地位，华人雇员担任高级职位者极少。20世纪30年代起，随着日本帝国主义势力的扩张，日侨在工部局中地位日益增强，1941年4月，日本人冈本一策担任工部局董事会副总董。及至1941年12月太平洋战争爆发，日军占领公共租界后，1942年1月，原工部局董事会总董英人李德尔等辞职，日本人冈崎胜男担任总董，工部局总办处、警务处、财务处等重要机构均为日本人所控制。1943年8月1日，日本帝国主义策划将公共租界“交还”给汪伪政权，工部局自然消亡。公董局也因法租界“交还”汪伪政权而结束。

1854年7月，工部局成立后，即决定设立由工部局管辖的巡捕房。1856年法租界也设立巡捕房，归法国领事统辖。1862年公董局成立后，巡捕房一度归公董局指挥。1866年颁布的《上海法租界公董局组织章程》，确定了巡捕房归法国总领事管辖的体制，并一直保持到法租界结束。

工部局、公董局巡捕房成立之初，巡捕除负责租界内警务外，还兼管税收、公共环境卫生和公共道路施工。随着工部局和公董局的行政机构逐渐增加，警务部门兼管的职能被逐渐剥离，巡捕房分支机构也随租界扩张而增多，并向越界筑路地区扩展。两租界的警务部门还建立了刑事侦察机构，使用新颖刑侦手段侦破案件。

两租界巡捕房在成立之初，都招募欧美籍水手、退伍士兵任巡捕。工部局、公董局分别于1864年和1869年开始招募华人担任巡捕。并分别于1884年和1906年从其殖民地招募印度籍和安南籍巡捕。1917年俄国十月革命爆发后，大量俄国侨民涌入上海，两租界当局又开始招募俄籍巡捕。由于公共租界内日本侨民日益增多，工部局于1916年开始招募日本籍巡捕。由此在工部局和公董局形成以西捕（特别是英、法籍巡捕）为核心，以华捕为基干，以殖民地巡捕为牵制力量的巡捕体系。公共租界巡捕人数最多时达5000余人，法租界也达4000余人。

20世纪20年代初，上海成为共产主义思潮传播十分活跃的城市，进步党派活动和政治性罢工增多，旅沪外侨的政治活动也大量增加。工部局、公董局为加强对此类活动的监控，都在警务部门内设立了处理政治事务的专门机构。1927年后，两租界当局不仅扩充了警务部门内处理政治事务的机构，还加强了与国民党当局的勾结，在直接侦破共产党案件的同时，为国民党特务机构在租界从事迫害共产党的活动提供方便。

1937年11月日军侵占上海后，大批日籍警官进入工部局警务处。1941年12月太平洋战争爆发后，日军占领公共租界，工部局警务处完全为日军所控制。法租界因归投降“轴心国”的维希政府管辖，日军未予占领。1943年汪伪政权“接收”两租界，两警务处连同租界一起结束。

上海租界内并存着几种不同类型的司法机构和司法制度，有混合司法机构、中国司法机构和外国司法机构，而受理案件的法庭和适用的法律通常视被告的国籍而定。一段时间内，资本主义近代审判、检察、律师、诉讼等制度与中国传统的司法制度同时存在，使租界内司法审判活动呈现出十分复杂的特点。

1864年5月，洋泾浜北首理事衙门设立，清政府地方官与外国领事会同审理以华人和无约国人为被告的一般民刑案件。1869年4月，公共租界会审公廨和法租界会审公廨相继成立。会审公廨名义上是中国司法机构，但由于租界特殊的环境，中外会审这种特殊司法制度实际上成为领事裁判权的延伸。辛亥革命后，公共租界会审公廨完全被驻沪领事团窃夺。直至1926年底，上海地方政府才将公共租界会审公廨正式收回。

1927年1月1日，上海公共租界临时法院成立，外国领事保留了观审权，司法行政权仍保留在工部局手中。1930年4月1日，国民政府撤销上海公共租界临时法院，成立江苏上海第一特区地方法院及江苏高等法院第二分院，审理上海公共租界内的一、二审民刑案件。1931年8月1日，江苏上海第二特区地方法院及江苏高等法院第三分院成立，审理法租界内的一、二审民刑案件。1943年8月1日，汪伪政权将这些司法机关合并改组。

上海开埠后，外国列强凭借不平等条约给予的领事裁判权，先后在沪设立外国司法机构，审理外侨民刑案件。英、美、法三国分别在公共租界和法租界内设立拘留所和监狱，羁押轻罪犯人。租界内设有领事公堂，由外国驻沪领事团推选领事担任法官，专门审理以工部局为被告的案件。这种行政性法庭的存在从另一个侧面反映了西方法制在上海租界的施行。