概述

清代财力高度集中中央，地方财政支出很少，主要用于维护封建统治，也有少量用于维修海塘等支出。19世纪60年代，“洋务运动”兴起，中国开始有了一批官办企业，上海也出现以军饷和关税划拨而兴办的江南制造总局、轮船招商局和上海机器织布局，以及铺设铁路，开设同文馆和南洋公学等教育文化事业。清末，上海县逐步形成包括有行政经费、建设费、教育卫生费、社会福利费等内容的财政支出。

民国时期的地方财政支出，初期只反映上海县的开支范围，行政管理费一般占50%左右，民国15年（1926年）占80%以上。民国16年上海改为特别市，市政建设有所展开，市政当局制订了发展大上海计划，统一南市、闸北、吴淞、浦东等区的行政设施，建设费支出一度也有增加。民国17年～26年，地方财政支出共10039.35万元，其中：用于行政管理经费占52.4%，经济建设费占18.7%，教育文化卫生费占17.3%，社会福利费占0.1%，其他支出占11.5%。民国26年7月，抗日战争爆发，同年11月上海沦陷。民国27年～34年8月的日伪统治时期，地方财政支出共415.24亿元，主要用于行政管理支出，用于经济和城市建设的只占整个支出的1.3%。抗日战争胜利后，上海市政府重提“大上海计划”，经济建设支出又有增加，后因国民党政府发动内战，大量印发纸币，出现恶性通货膨胀，地方财政支出中的行政经费又占80%以上。

上海解放后，地方财政支出进入一个取之于民、用之于民的新阶段。财政支出与社会再生产的各个环节、国民经济各部门有着密切的联系，逐步成为支持、监督经济发展的重要杠杆，地方财政支出逐步增多，特别是对经济建设、科技和文教卫生事业的投入，是历届政府无法比拟的。1949～1990年，上海市的地方财政支出按照“发展经济，保障供给”的财经工作总方针，统筹兼顾，保证重点，财政资金主要用于发展经济建设和社会生产力等方面。1950～1990年，地方财政支出共802.34亿元，其中用于固定资产投资为331.40亿元，占41.3%；用于经济事业拨款为98.77亿元，占12%；用于城市维护的经费为39.49亿元，占4.9%；用于教科文卫事业的经费为157.94亿元，占19.7%；用于行政管理的费用为43.32亿元，占5.4%；用于社会福利的费用为9.17亿元，占1.1%；用于其他方面的支出为122.25亿元，占15.2%，这主要是1985年后，根据国务院和市政府的决定，列支了一些专项支出，以适应改革开放的需要，如物价补贴，列收列支的专款支出，包括环境保护补助资金、以港养港支出和电力建设资金等，如果调整这些不可比因素，其他方面的支出只有44.40亿元，为地方财政支出的5.5%。

地方财政支出按照发展经济、加强城市设施、支持教科文卫事业、保障人民生活和改进城市管理的序列进行安排。随着国民经济和社会的发展，地方财政支出从1950年的7988万元增加到1990年的75.56亿元。尤其是在改革开放时期，增长速度较快，保证了发展地方经济，加强城市基础设施和改善人民物质文化生活的资金需要。建国初期，国家实行统一全国财政收支的体制，中央集中了上海的绝大部分财力，地方财政支出规模很小。1958年，下放了一部分财权，上海市的财政支出规模和内容有了较大的发展，用于固定资产投资的数量增长较多，但由于基建规模扩大，也一度使积累与消费的比例失调。1961年1月，按照中共八届九中全会对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，经过1962～1964年的调整，经济和财政状况趋向好转。然而不久又发生了“文化大革命”，1967年、1968年上海市支出指标被压缩到最低限度。中共十一届三中全会以后，随着改革、开放方针的贯彻，地方财政支出调整投资方向，增加了经济建设、城市建设、科教文卫和改善人民生活的支出，地方财政支出总量增长加快，资金投向也发生了较大的变化。1978～1990年的13年，地方财政支出共538.46亿元，比1950～1977年的28年财政支出263.88亿元，增长1倍多。1990年，财政支出达到75.56亿元，比1978年增长1.9倍。

地方财政支出规模不断扩大，支出结构得到比较合理的调整。国务院先后两次给上海调整了支出基数：第一次是1985年，国务院批准《上海经济发展战略汇报提纲》，实行新的财政管理体制，给上海增加15亿元的支出基数，使上海市地方财政支出规模从原来年20亿元左右，提高到35.68亿元，为加大城市基础设施、教科文卫方面的投入创造了有利条件；第二次是1988年，国务院批准上海市实行“基数包干上缴”的财政管理体制，又多留给上海市14亿元，使上海市的年地方财政支出超过60亿元的规模。

改变建设资金依靠财政拨款的单一格局，开辟多方面筹集资金的渠道。长期来，上海市经济建设资金和各项事业支出的投入，主要依靠留给地方的收入和自筹资金进行安排。随着改革开放的深化和财政管理体制的改革，在筹集建设资金上，采取了发行债券、引进外资、利用世界银行贷款，以及向受益单位和个人筹措资金，包括开征住宅建设配套费、收取车辆过桥费和高速公路行驶费，以及煤气、电话初装费等多条渠道和形式来筹措资金。特别是1986年国务院批准上海市扩大利用外资后，利用外资的规模和方式有了突破性的进展。1978年以来，教科文卫事业从单纯组织业务收入到广泛开展为社会服务，开拓收入门路，事业收入迅速增长，1978～1990年平均每年递增23.3%，接近财政预算拨款的数额。

改革单位预算管理体制，增强行政事业单位自我发展的能力，对于行政事业单位的预算管理，进行了多方面的改革。1980年，对行政事业单位试行“预算包干”，对农业企事业单位推行“财务包干”，科研单位试行“全面有偿合同制”，教育系统实行“综合定额加专项经费的分配制度”，卫生系统推行“经济管理办法”，文化系统实行“增演增收和经费包干”等制度。1988年以后，对各行政事业单位又实行分类包干，对部分具备条件的行政事业单位，推行“自收自支”的管理办法，1990年，全市自收自支单位已发展到224个。

推行资金有偿使用制度，使财政资金从无偿使用朝有偿使用的方向发展。1985年为了调动行政事业单位理财的积极性，先后建立了文教周转金、农业周转金、城建事业专用基金等。1988年，根据国务院副总理姚依林的建议，对实行新的财政管理体制而增加的14亿元财力，作为单列支出，成立专门机构进行管理，保证资金滚动增值，通过发放贷款、直接投资、合资参股等形式，以发展短线原材料、新技术、出口创汇和市场紧俏产品项目为投资重点，取得了明显的经济效益。

上海解放后的地方财政支出，基本上保证了各个时期经济建设、城市建设和各项事业发展以及保障人民生活的需要，为上海的国民经济和社会发展提供了资金来源。

[财政支出（亿元）] 

[地方财政支出发展速度及构成（%）]

清光绪三十一年（1905年）～宣统三年（1911年）上海县地方财政支出统计表

单位：银两

年度	地方财政支出合计	行政经费
		支出数	占地方财政支出%	行政机关经费	警务费
清光绪三十一年（1905）	119182	46972	39.41	20108	26864
清光绪三十二年（1906）	149067	56316	37.78	15019	41297
清光绪三十三年（1907）	144178	56878	39.45	16192	40686
清光绪三十四年（1908）	256752	72497	27.85	20993	51504
清宣统元年（1909）	215269	80672	37.47	17964	62707
清宣统二年（1910）	233051	87912	37.72	21392	66521
清宣统三年（1911）	265529	18635	7.02	18635

年度	建设费
	支出数	占地方财政支出%	工程费	购置公产费	路灯费
清光绪三十一年（1905）	69334	58.17	58784	7781	2769
清光绪三十二年（1906）	51964	34.86	39152	7604	5210
清光绪三十三年（1907）	59416	41.21	46615	6751	6051
清光绪三十四年（1908）	143806	56.01	130152		13654
清宣统元年（1909）	77680	36.09	63948		13733
清宣统二年（1910）	88403	37.93	62203	3960	22241
清宣统三年（1911）	92110	34.69	47580	24508	20022

年度	教育卫生费				善举费
	支出数	占地方财政支出%	学务费	卫生费	支出数	占地方财政支出%
清光绪三十一年（1905）	2876	2.41		2876
清光绪三十二年（1906）	5276	3.54		5276
清光绪三十三年（1907）	6611	4.59		6611
清光绪三十四年（1908）	13190	5.14		13190
清宣统元年（1909）	13986	6.50	725	13262	2446	1.14