概述

清代，财权高度集中，设户部（后改度支部）统管全国收支。各省设布政使，负责租税征收、钱款出纳，中央与地方没有划分权力。清末，民治观念日盛，筹备立宪，颁发自治章则，上海曾一度划分收支项目，整理过地方财政。

中华民国成立后，地方财政才逐步建立起来。民国2年（1913年）春，北洋政府初颁《划分国家税地方税法草案》和《国家政费地方政费标准案》。在财政管理上，推行“国地分税、自收自用”体制，开始建立地方的财政体制。民国16年7月7日，上海特别市政府成立后，根据国民政府第一次全国财政会议精神，执行中央、省（市）、县三级财政管理体制，但划给地方的是一些小税种和杂捐，地方财政收入较少。日伪时期的上海财政体制，从民国26年11月日军侵占上海成立伪上海市大道政府后，实行市级自收自支财政，后又改为自收自支加上级补助的体制。抗日战争胜利后，上海市执行国民政府财政部恢复战前的三级财政体制。到上海解放前夕，上海市的财政管理体制因受时局、经济等多方面因素的影响，各项制度实际执行情况较差。

中华人民共和国建立后，上海市各个时期财政管理体制的确定，是按照社会主义民主集中制的原则，正确处理需要与可能的矛盾，调节财力运行中各方面的责、权、利关系。同时，根据国家的政治、经济任务为基点，协调各方面的分配关系。在财力安排上，既保证重点，又照顾一般。建国初期，解放战争还未结束，大片新解放区的经济要恢复，中央人民政府为平衡全国财政收支，稳定物价，保障革命战争的胜利，采取了高度集中的统收统支财政管理体制，这是上海市在比较长的时期内实行的主要体制。以后，随着全国政治、经济形势的发展变化，财政管理体制也不断进行了调整和改进。上海市的财政管理体制，从1949～1990年，经历了从“统收统支”到“比例分成”，又过渡到“财政包干”的过程。

1949～1957年，实行统收统支体制。解放初期，上海市征收的各种税收收入直接解入中央金库，只留给地方一些零星收入，地方靠开征公用事业费等附加收入以抵充支出。这种体制的特点是“收支两条线”，财政收入同支出不发生直接联系。1951年以后，统收统支体制有过不同程度的改进。随着全国财政经济状况开始好转，财政分配按中央、大区和省（市、自治区）三级进行划分。1954年改按中央、省（市、自治区）、县三级建立管理体制，划分收支范围。这一时期，中央对上海市的预算收支管理，在划分收支、分级管理的原则下，实行“以支定收、一年一定”为主要特点的统收统支体制。

1958～1987年，实行各种形式的比例分成体制。1958年以后，随着国民经济的恢复和各项事业的发展，特别是第一个五年计划的完成，中央对经济和财政体制作了重大改革，下放企业、下放财权、下放计划和物资管理权限，试行“以收定支、固定比例分成”的体制。中央企业下放后，收入纳入地方预算，各项支出除基本建设支出、增拨流动资金和重大自然灾害救济费仍由中央拨款外，其余经常性的经费都列入地方财政支出，以1957年的收支为基数，以支出占收入的比重为固定分成的比例。1959～1970年，实行“收支挂钩、总额分成、一年一定”的体制。这种体制，以中央核定的地方财政支出占中央核定的财政收入的比例作为分成比例，一年核定一次，年终决算，按实际收入和核定的分成比例计算地方的分成收入，使地方财力与完成收入任务挂钩。1971～1975年，实行“定收定支、超收分成”的体制。1971年曾一度实行过“收支包干”的体制，这种体制把超收节支都留给地方，短收超支也由地方承担。实行以后，因中央财政机动余地较小，所以在1972年又改为超收1亿元以内的归地方，超收1亿元以上的一半留给地方，一半上缴中央。1974年再次改为“固定分成、超收另定分成比例”的体制。1976～1984年，重新实行“收支挂钩、总额分成、一年一定”的体制，并保留了固定分成和超收分成的办法，加重了地方的权责，同时也给地方一定的机动财力。1985～1987年，改变为“核定基数、总额分成”的体制。在实行这一体制时，财政部对上海的财政收支范围、收支基数都作了调整，增加了15亿元支出基数，地方财力比上一年度有较多的增长，对上海市进一步改善城市设施和投资环境，加快上海的对外开放和发展经济提供了财力支持。

从1988年起，实行财政包干体制。1988年，中央对上海的财政体制作了较大的改革，经国务院批准，自这年起，实行“基数包干上缴、一定五年”的体制。以1987年实际完成的收入165亿元为基数，在1988～1992年，每年定额上缴中央105亿元，前3年超收的部分全部留给上海，后2年收入超过165亿元的部分与中央对半分成。这一体制是中央对上海的改革开放在财力分配上的又一次重要支持。

对区、县的财政管理体制，按照中央对上海财政管理体制的规定，同样经历了从“统收统支”、“比例分成”到“财政包干”的过程。由于占地方财政收入比重较大的市属工业企业集中由市统一管理，大部分市政基础设施由市统筹安排，加上计划、经济管理体制比较集中等原因，在较长的一段时期内，区级财政一直未能完整形成。在对区的预算收支管理上，基本上采取了“收入上缴、支出下拨”的办法。60年代以后，虽曾采取过多种形式的分成办法，但因收支指标是由市核定的，区级财政的机动余地很小，实质上仍然是一种“统收统支”的体制。1985年以后，随着区的经济和社会事业的发展，区的财政收支占全市财政收支的比重分别从1976年的6.2%和7.4%，上升到1985年的13%和9.8%，财政管理体制的改革也逐步进行。1985年采取了“核定基数、固定留成加增收分成”的体制，1987年改为“收支挂钩、总额分成”的体制；1988年为了与中央对上海市的财政体制相适应，对区也实行了“包干上缴”的体制。上海市对县的财政管理体制，由于各县的收支范围比较固定，县财政是中央明确划分的一级财政，因而在各个时期，随着中央对上海市采取什么样式的体制，市对县也采取什么样式的体制，以调动县级财政增收节支、当家理财的积极性。

42年来，中央对上海市实行的财政管理体制，为支援全国、发展上海提供财力作出了贡献。但在较长的一段时间内，实行统收统支或留成比例很低的总额分成体制，留给地方的财力较少。1949～1990年，上海市地方财政收入（预算内，以下同）总计为3911.79亿元，其中上解中央支出3283.66亿元，占83.94%，地方分成628.13亿元，占16.06%。在高度集中的计划经济模式下，地方财政的财源本来就比较狭窄，上解数额又大，而财政支出的再分配又包括了全市的各个方面，上海是一个现代化的大都市，经济贸易、科教文卫、市政设施都需要财力支持，这就形成了长期来地方财政收入有限与财政支出需求日益增长的矛盾，一度影响了上海生产发展的后劲。