政府工作报告

——1998年2月12日在上海市第十一届人民代表大会第一次会议上

上海市市长　徐匡迪

各位代表：

现在，我代表上海市人民政府，向大会作政府工作报告，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。

一、五年工作的回顾

1993年到1997年，是上海发展进程中一个重要的时期，是上海全面推进浦东开发开放，加快建设国际经济、金融、贸易中心的时期。五年来，本届政府在以江泽民同志为核心的党中央、国务院和中共上海市委领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻党的十四大精神，依靠全市人民奋力开拓，励精图治，进一步开创了上海改革开放和现代化建设的新局面。回顾五年来走过的历程，大家都有一种共同的认识：上海人民没有辜负小平同志的殷切期望，抓住机遇，加快发展，积极探索具有中国特色、时代特征、特大城市特点的发展新路，整个城市充满了生机和活力。

（一）综合经济实力迈上新台阶。五年来，国民经济保持持续快速健康发展，近年来呈现出高增长、低通胀的良好发展势头。国内生产总值年均增长13.8％，比八十年代平均增长水平高出5.9个百分点，这是上海历史上经济增长最快、发展最稳定的时期。物价涨幅逐年回落，目前已处于近10年来的最低水平。经济总体实力显著增强，全市国内生产总值五年翻了一番多；人均国内生产总值，按当前汇率计算，已突破3000美元。经济运行质量稳步提高，整体经济效益保持良好，工业经济效益综合指数稳定在120左右，全市财政收入年均增长24％以上。

（二）产业结构调进取得明显成效。经济增长已形成第二产业和第三产业共同推进的新格局。金融、商贸、交通、通讯、房地产等产业迅速崛起，证券、外汇、技术等一批要素市场初具规模，第三产业占国内生产总值比重达到45.5％。第二产业保持持续稳定增长，支柱工业和高新技术产业已成为增长的主体，汽车、通信设备、电站及大型机电设备、石化、钢铁、家电等支柱工业占全市工业总产值的比重达到52.3％，实现利税占全市工业55.8％；集成电路与计算机、现代生物与医药、新材料等高新技术产业迅速壮大，占全市工业总产值的比重上升到15.1％。第一产业开始走上都市型农业发展新路，粮食连年丰收，“菜篮子”、“米袋子”工程取得明显成效，农业产业化迈出新的步伐。

（三）城市面貌发生巨大变化五年来，城市基础设施得到优先发展，累计投资1428亿元，相当于整个八十年代的7倍。城市交通建设有了突破性进展，相继建成杨浦大桥、徐浦大桥、奉浦大桥、内环高架队南北高架路、延安高架路西段和东段、地铁一号线、延安东路隧道复线等一批骨干交通设施，城市立体交通网络框架正在逐步形成。一大批市政公用设施项目建成，使电力、通讯、自来水、燃气等基本适应经济发展和人民生活的需要。环境保护和绿化建设得到加强，增加了环境建设投入，搬迁、改造了市区一大批“三废”工厂，集中整治了新华路、和田路、桃浦三个地区的严重污染，合流污水治理一期工程全面完成，苏州河污染综合整治开始实施；建成陆家嘴中心绿地等一批大型公共绿地，市区人均公共绿地面积增长一倍多，绿地覆盖率达到17.8％。旧区改造步伐大大加快，外滩、人民广场、徐家汇、新客站、南京、淮海路、四川北路、长寿路等地区相继得到改造，城市面貌日新月异。

（四）经济体制改革深入推进。国有企业改革逐步深化，现代企业制度建设实现了阶段性目标。现代企业制度试点企业达到250家，占全市国有资产总量的80％，全市经营性国有资产授权经营面达到90％以上。以搞活国有企业为中心环节，各项综合配套改革分阶段、有重点地推进。初步形成了国有资产管理、运营、监督体系的基本框架。国有工业企业平均资产负债率下降8个百分点，有72家企业实施了兼并破产，抓大放小迈出实质性步伐。建立健全社会保障制度，养老保险、失业保险、医疗保险改革逐步深化，社会救助初步形成网络；为推进产业结构调整和企业改革深化，探索建立了再就业服务中心，五年分流安置下岗待工人员100万人次，再就业工程取得阶段性成效。政府机构改革和职能转变稳步推进，19个企业主管局改制为控股公司或企业集团，政府综合调控职能得到加强。两级政府、三级管理体制不断完善，区县政府在经济、社会发展和城市建设与管理中的作用明显增强。住房制度改革不断深化，公交、燃气等公用事业改革顺利实施。

（五）浦东开发和对内对外开放形成新格局。浦东开发进入基础开发和功能开发并举新阶段，现代化新城区形象已初具轮廓。四个重点开发小区开发面积达到35平方公里，开始出形象、出功能、出效益；率先进行外资银行经营人民币业务和设立中外合资外贸公司等改革试点，增强了浦东外向型经济功能；一批新兴产业正在崛起，新区经济快速增长，国内生产总值年均增长23.8％。过去五年，全市外贸出口年均增长17.6％，1997年达到147亿美元，出口商品结构得到优化。对外经济技术合作向纵深推进，海外投资开始起步。利用外资保持良好势头，五年直接利用外资协议金额472亿美元，实际利用外资183亿美元；世界上排名前100位的工业性跨国公司有一半以上在上海投资，外资营业性金融机构达到52家、代表处达到162家。在扩大开放的同时，上海与国内各地区的经济合作也更加紧密，外省市到上海开办的企业1万家左右，上海在外省市开办的企业3500多家，投资100多亿元。

（六）社会各项事业蓬勃发展。五年来，科技工作得到加强，科技经济一体化进程加快，共获得重大科研成果7347项，民营科技企业不断发展，技术市场繁荣，科技进步对经济增长贡献率达到41％。社会科学进一步得到发展。教育改革和发展成效显著，社会各界参与办学的积极性得到增强，教育投资渠道逐步拓展，教育质量不断提高。文化体育事业进一步繁荣，相继建成了东方明珠广播电视塔、上海博物馆、上海图书馆和上海体育场等一大批标志性文化体育设施，成功承办了东亚运动会、第三届农运会、第八届全运会等一系列重大体育活动。文艺、新闻、出版、广播、影视等事业健康发展，广场文化丰富多采，群众性精神文明创建活动进一步引向深入，充分展示了上海改革开放的新形象。人口增长得到有效控制，医疗卫生条件进一步改善，城乡卫生面貌明显改观，市民健康水平有较大提高。法制建设明显加强，反腐倡廉深入推进，社会秩序稳定。

（七）人民生活明显改善。人民的生活水平和生活质量显著提高。城乡居民收入水平逐年增长，扣除物价因素，市区居民家庭人均可支配收入年均增长7.2％，郊县农民家庭人均年纯收入年均增长3.6％。居民消费结构得到改善，文化、教育、旅游、保健等消费支出逐年增加。市民居住条件明显改善，五年新建住宅 5765万平方米，改造市中心危棚简屋250万平方米，动迁居民近40万户，市区人均居住面积达到9平方米，有4.7万户住房特困家庭实现住房解困，教师住房得到优先落实。市政府每年安排的一批实事项目均按期完成，长期困扰市民的买菜难、接煤气难、装电话难的问题得到较好解决。社区管理和社区建设进一步加强，居民生活环境有了较大改善，低收入居民、困难企业职工和特困人员的基本生活得到保障。

五年来，本届政府在改进和完善政府工作方面也进行了努力探索。我们按照市六次党代会确定的大政方针和阶段任务，认真部署，狠抓落实，努力做到有布置，有检查，扎扎实实地推进各项工作。坚持密切联系群众的工作作风，把解决改革、发展、稳定中的难点问题和人民群众关心的热点问题作为工作重点，尊重群众首创精神，不断提高政府工作效率。我们还注重提高政府工作的透明度，积极推行政务公开，不断完善政府规章制度，努力提高依法行政水平，推动政府勤政廉政建设和促进公务员素质的提高。

各位代表，过去的五年是上海取得辉煌成就的五年，是上海发生巨大变化的五年。这些成绩的取得，得益于历届市委、市政府打下的良好工作基础，得益于市人大、市政协的监督和支持。五年来，上海所取得的每一个进步，都凝聚着上海人民的辛劳和智慧，是上海人民富于创造力的体现，是上海人民为美好明天而奋力拼搏的结晶。特别是在百万人大动迁和百万人次转岗过程中，广大市民承受了不少的困难，舍小家为大家，作出了巨大的历史性奉献。在此，我谨代表上海市人民政府，向全体上海人民表示崇高的敬意和由衷的感谢！上海取得的成就，也离不开中央各部门和兄弟省市的关心和支持，离不开驻沪三军和武警部队的大力支持，离不开海外同胞和国际友人的广泛参与。我代表上海市人民政府，向所有关心、参与和支持上海振兴发展的同志们、朋友们，表示衷心的感谢！

当然，我们也清醒地看到，上海在发展进程中，仍面临着不少矛盾和困难，政府工作中也有缺点和不足。主要是：企业经营机制和政府职能转变还不能适应市场经济的要求，部分国有企业生产经营困难；再就业工作压力仍较大，下岗职工的生活存在暂时困难；收入分配关系尚未理顺，调节手段不健全，不合理现象明显存在；改善城市生态环境和加强城市管理的任务还相当艰巨；政风、行风、社会风气还有不少问题，反腐倡廉和社会治安尚需加强；政府工作人员的素质和工作能力有待进一步提高。这些问题需要我们高度重视，在深化改革和加快发展中采取切实措施加以解决。

二、努力开创跨世纪发展的新局面

新一届政府肩负着上海跨世纪发展的历史重任。在新世纪即将到来之际，上海的发展面临着新的机遇和挑战。经过这些年的改革和发展，上海已经形成了可观的经济总量规模，一批高新技术大项目正在抓紧建设，新的经济运行机制正在逐步形成。特别是上海人民日益增强的自信心和凝聚力已经成为前进的强大动力，这是我们拥有的最宝贵的财富。同时我们也清醒地看到，世界科技发展突飞猛进，全球经济竞争日益激烈，亚洲金融风波将对我们产生一定影响。中国经济摆脱了短缺，初步形成了主要生产资料和消费品买方市场，这对上海的发展提出了新的要求。我们必须抓住机遇，迎接挑战，审时度势，开拓奋进，始终不渝地把让人民高兴、使人民放心作为政府一切工作的出发点和归宿，继续推进上海的各项事业，以崭新面貌跨入21世纪，为实现到2010年基本建成“一个龙头、三个中心”的发展目标奠定坚实基础。

今后五年政府工作的指导思想是：全面贯彻落实党的十五大和市七次党代会精神，在以江泽民同志为核心的党中央和中共上海市委的领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，坚持党在社会主义初级阶段的基本路线和纲领，解放思想，实事求是，锐意创新，经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入、精神文明建设要切实加强，继续探索具有中国特色、时代特征、特大城市特点的发展新路，努力交出物质文明和精神文明建设两份满意的答卷。

建议今后五年的主要工作目标是：深入推进两个根本性转变，加快实施科教兴市和可持续发展战略，经济发展稳中有进，重在有质，重在求实，在优化结构、提高质量、增加效益的基础上，保持持续健康稳定增长，并形成第三产业、支柱工业和高新技术产业共同推动经济发展的格局，第三产业占国内生产总值比重提高到50％左右，高新技术产业占工业总产值比重提高到20％上，科技进步对经济增长贡献率提高到50％以上；深入推进国有企业改革，力争用三年左右时间，使国有大中型亏损企业摆脱困境，国有企业基本建立现代企业制度；政府职能转到以间接管理和综合调控为主，创造良好的宏观经济环境，搞好各项配套改革；浦东开发开放要发挥示范、辐射和带动作用，进一步提高对外开放水平；城市建设要增强综合交通和通信枢纽的功能，完成一批骨干型的基础设施工程；生态环境进一步改善，人民生活质量和城市文明程度进一步提高，促进经济、社会、环境协调发展。

实现上述工作目标，关键是抓住本世纪最后三年，全面完成“九五”计划确定的各项任务。今后三年重点要做好十个方面的工作：

（一）增强中心城市功能，更好地为全国服务

发挥中心城市的作用，是市场经济发展的必然要求；为全国服务，是上海一条不可动摇的发展方针。要进一步拆除部门利益、地方利益的思想“围墙”，大力拓展城市功能，增强城市的集聚和辐射能力，更好地为长江三角洲和长江流域发展服务，在为全国服务中增强和提高中心城市的地位。

加快市场体系建设，拓展服务新领域。要适应全国经济市场化进程加快的要求，力争在市场体系建设方面有新的突破。进一步推进要素市场建设，证券、货币、外汇、技术、生产资料等要素市场要在规范的基础上加快发展，不断拓展市场的吸纳和辐射范围，形成全国性的中心市场。积极贯彻中央深化金融体制改革精神，支持上海金融业的改革和发展。重点发展资本市场，为全国各地企业提供投融资服务。积极开展投资银行业务，支持国有企业战略性重组。要规范和发展包括同业拆借、票据贴现等在内的货币市场，进一步加快地方商业银行的发展，积极稳妥地发展保险市场。加强金融监管，防范金融风险。大力加快国民经济信息化进程，广泛采用先进的信息服务手段，培育发展现代信息服务业，走信息咨询与网络通讯相结合的发展路子，为各地企业发展提供国内外市场、科技等各类信息服务。

努力创造公平、规范的市场环境。今后三年，上海要把市场环境建设作为发展社会主义市场经济的一项基础性工作，加强市场的法制化建设，率先成为交易行为规范、竞争有序的地区。大力培育和完善社会中介服务体系，积极发展会计、审计、法律服务、资产评估、投资服务、信息咨询等中介服务，加快中介业务社会化、市场化，引导中介机构按国际惯例开展业务，提高规范性和信誉度。要按照统一开放市场的要求，消除市场障碍，营造公平、公开、公正的市场环境，提供简便周到的服务。对各地企业、各种所有制企业一视同仁，欢迎全国性大公司、国内外优势企业、民营高科技企业落户上海，使上海真正成为海纳百川、万商云集的繁华都市。

进一步拓展商业、旅游和交通运输服务业，把上海发展成为全国性的购物、展示、会议活动中心。要以发展现代批发业为重点，在国内主要城市和商品集散地建立大型配货中心、仓储式商场等现代批发商业，积极拓展连锁商业，建立新型的商品流通体系。要把繁荣旅游业和发展商务活动结合起来，拓展都市旅游，完善购物环境。要依托海港、空港和高速公路网，以集装箱运输为重点，积极发展公路、水路、铁路集装箱联运，形成现代化的客货运输网络，进一步增强连接国内外的交通枢纽功能。

（二）加快高新技术产业化，推进产业升级换代

加快高新技术产业化是实现上海经济持续、健康发展的关键。必须坚持有所为，有所不为的原则，以技术创新为主要推动力，以重大、关键项目为主要抓手，不断推动产业结构的调整和升级，尽快形成上海经济集约化增长的新格局。

努力开拓高新技术产业的优势领域。要集中力量加快信息、现代生物与医药、新材料三大产业，力争到下世纪初成为新的支柱产业，提高产业的整体技术水平。信息产业要以建设信息港和大规模集成电路项目为契机，大力发展应用软件及网络服务项目，开发新一代网络计算机和一批数字化、智能化产品。现代生物与医药产业要以生物技术为重点，拓展医药、农药、保健品和生物环保等领域。新材料产业要加快发展金属新材料、有机新材料、无机新材料和复合材料。发展高科技产业，要充分发挥重点科研机构的作用，鼓励大企业集团以各种方式吸纳科研机构进入，增加研究与开发投入，力争到2000年，使多数大型企业都具备开发创新能力。民营科技企业是高新技术产业发展的新生力量，要大力支持民营科技企业的发展，在各方面给予政策扶持，使上海涌现出一批在全国有影响的民营科技企业。

不断提高支柱工业和传统工业的技术能级。支柱工业要以市场为导向，加快引进、开发技术含量高的大项目，壮大规模经济优势，增强国内外市场竞争能力，提高市场占有份额。汽车制造业要加快上海通用轿车的建设投产，扩大零部件的生产规模，提高技术水准，力争到下世纪初汽车集团进入世界500强行列；钢铁制造业要结合上钢和宝钢的联合，合理调整产业布局和产品结构，避免重复建设，向精品基地方向发展，重点推进不锈钢板卷等项目的建设投产；石化工业要在三年内初步形成上海化学工业区大规模工业建设的基本条件，争取大型化工项目落户；电站成套设备工业要加快开发60万千瓦、100万千瓦火电机组及核电机组，尽快成为我国的核电设备制造基地；家电工业要重点发展关键零部件及有优势的整机产品。抓紧开拓环保产业，重点开发电厂脱硫装置、汽车尾气净化器等新产品；振兴造船工业，加快外高桥造船基地建设；重视发展航空航天工业。服装、食品、印刷等城市型工业有着很大的发展潜力，要积极扶持。传统产业要结合向外转移、资产重组，加快技术改造，开发有技术、有市场、有效益的优势名牌产品，形成自我发展的良性循环。乡镇工业要改变技术落后的状况，努力提高产品的科技含量，不断增强竞争能力。

加快发展都市型农业。高度重视农业的基础地位，抓好科技兴农，积极利用外资，多渠道增加农业投入。加强农业水利基础设施建设，办好科技农业示范基地，稳定农田保护区，完善农业社会化服务体系。抓好新一轮“菜篮子”和“米袋子”工程建设，建立农副产品生产、深度加工、市场销售相结合的生产经营体系，促进农业向集约化、产业化、科技化发展。

（三）深化国有企业改革，逐步完善社会主义市场经济运行机制

今后三年，是建设社会主义市场经济体制的关键时期。要按照党的十五大精神，以国有企业改革为核心，在经济体制改革的关键环节和重大方面取得新的突破，进一步完善社会主义市场经济运行机制。上海经过前几年的探索，企业运作的外部环境得到改善，配套条件有了基础，我们对搞好国有大中型业充满信心。

进一步从战略上调整国有经济布局，提高整个国有经济的控制力和竞争力。要加快国有资产向基础产业和战略性产业集中，全力推进国有经济的战略性转移。以纺织业为突破口，加快仪电、轻工等困难行业的深化改革，使这些行业尽早走出困境。加快培育企业集团，以市场为导向，以资产为纽带，推动强强联合。重点是推动地方企业与中央企业的联合，成为全国的行业排头兵；推动外地优势企业来沪进行资产重组，优化上海的资产结构；推动企业进行跨行业、跨所有制发展，组建集科、工、贸一体的综合性企业集团。深化控股公司改革，促使控股公司向投资型财团公司发展，进一步完善内部运作机制，撤销行政性二级公司，集中力量扶持名牌优势企业，在调整中壮大主业，盘活盘实企业资产。

调整和完善所有制结构。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要积极探索公有制多样化实现形式，大胆利用股份有限公司、有限责任公司等多种形式，加快发展股份制经济。股份制改革要坚持规范，防止刮风。积极采取改组、联合、兼并、租赁、出售、承包经营和股份合作制等形式，加快放开搞活国有小企业的步伐。提倡和鼓励劳动者劳动联合和资本联合的集体经济。在坚持公有制为主体的前提下，进一步发展非公有制经济，鼓励社会资本、外资参与国有企业的改造，鼓励和引导个体、私营经济的发展，为多种经济成份的公平竞争、健康发展，创造政策环境。

加快现代企业制度建设。进一步深化国有企业改革，抓住关键环节，推动企业制度创新。按照“鼓励兼并、规范破产”的要求，积极稳妥地推进企业兼并破产。要鼓励优势企业兼并困难企业，积极支持企业跨行业、跨地区、跨所有制的联合兼并，通过投资主体多元化，加速转换企业经营机制。对一些长期亏损。扭亏无望的企业实行规范性破产，下决心关停一批产品没有市场、经营难以为继的企业。要引导企业加强内部管理，推进技术进步，形成面向市场的产品开发机制，全面提高企业的经济效益。企业领导班子建设是搞好国有企业的重要环节。要完善对经营者的选聘、监督、考核和奖惩办法，办得好的企业，要保持领导班子的稳定，办得不好的坚决调整。要改革企业经营者的管理体制，建立经营者择优录用竞争上岗机制，特别要在完善经营者激励约束机制方面，进行大胆、慎重的探索。全心全意依靠工人阶级，积极组织广大职工参与改革和管理。

加快配套改革。按照政资分离、政企分开要求，加快政府职能转变，推进政府机构改革。强化经济调控、市场监管等综合管理职能，加快从直接管理向间接管理、从部门管理向行业管理转变，把企业生产经营管理的权力交给企业，切实减轻企业负担，为企业创造宽松、有序的发展环境。健全国有资产管理、运营和监督机制，进一步完善授权经营，明确投资主体，推动资产责任人格化，实现国有资产保值增值。重点要强化对企业经营者的监督，加快建立国有资产经营预算管理体系，加强国有资产保值增值的审计和考核，防止国有资产流失。

（四）发挥浦东示范带动作用，提高对外开放水平

今后三年，要根据我国对外开放的新格局，继续发挥浦东开发开放的示范、辐射、带动作用，不断推进与市场经济和国际通行惯例相适应的全方位、多层次。宽领域的对外开放，进一步提高利用外资水平。

加快培育浦东新区外向型经济功能。继续改善投资环境，推进中外金融机构、国内外大集团总部、各类要素市场向浦东金融贸易区集聚，形成连接国际国内两个市场的枢纽。继续做好外资银行经营人民币业务和组建中外合资外贸公司的试点工作，积极进行服务贸易对外开放的探索。争取尽快推出离岸银行业务。扩大外高桥保税区出口加工业务和转口贸易，加快港区合一步伐，开发港口服务功能，积极发展分拨中心、仓储中心等保税服务，推进国际集装箱中转业务。加快陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、孙桥现代农业开发区等新兴产业基地建设。继续加强浦东的市政基础设施建设，建设“世纪大道”，带动陆家嘴、竹园、花木地区的开发，到2000年浦东外环线以内的城市化面积达到100平方公里，基本建成外向型、多功能、现代化的新城区框架。

利用外资要重优化结构、重质量、重效益。要突出重点，加大对跨国公司地区总部、外资高科技企业和大型项目的招商引资力度。进一步开拓利用外资的领域，试办中外合资合作的高科技研究开发机构，引导外资参与国有企业的收购兼并，继续鼓励外商投资基础设施和旧区改造。拓宽利用外资渠道，在国家主管部门指导下，扩大海运、货运代理和旅游等服务业的对外开放，积极探索组建中外合资、合作投资基金。要抓住我国中西部加快发展的时机，探索上海企业与外资联合到中西部投资开发的新路子。

积极拓展对外经济贸易发展空间。促进投资与贸易相互结合，实行货物贸易、技术贸易与服务贸易三位一体协调发展。优化进出口结构，努力扩大高科技、高附加值产品出口，积极开拓新兴市场，鼓励引进先进技术和关键设备。大力发展外贸代理制，加快建立海外营销网络，强化对企业的信息服务，逐步形成进出口订单中心和代理中心。服务贸易是上海外贸发展的重要领域，要积极推进国际服务贸易，扩大旅游、运输、展览等行业的服务出口。加大海外直接投资步伐，鼓励有条件的企业到海外投资办厂，发展实业；充分利用上海在设计、建筑和成套设备制造等方面的优势，大力拓展国际工程承包，带动成套设备、技术出口和劳务输出。深化外贸体制改革，进一步扩大企业外贸经营权，形成一批多元化投资的外经贸企业集团，切实转变外经贸企业经营机制，积极开展进出口一体化、内外贸一体化、科工贸一体化的经营活动。

（五）加快修编城市总体规划，优化城市空间布局

城市规划是百年大计。要集中全市人民的智慧，高起点、高标准修编好上海城市总体规划，勾画好21世纪的发展蓝图，充分发挥规划对城市建设和发展的导向、调控作用。

抓紧修编新一轮城市总体规划。规划修编要按照远近结合的原则分步实施，用两年左右时间完成总体规划方案的修编、报批工作。新一轮城市总体规划必须体现国际经济中心城市的功能要求，合理安排城市的空间布局、产业布局、用地结构、人口分布及基础设施建设；必须体现可持续发展战略，促进经济。人口、资源和环境的协调发展；必须体现以人为本的宗旨，为市民创造良好的生活、工作、学习和休闲的环境；必须体现大都市国发展的思想，从长江三角洲地区的整体发展出发，安排上海的产业、能源布局和交通、水利体系建设。

合理调整城市的空间和产业布局。要按照城市一体协调发展的原则，安排好中心城——新城、县城——中心镇——集镇以及农村中心村的规划建设，严格控制中心城规模；加快发展新城、县城，逐步形成具有综合功能的中等规模城市；规划建设一批环境优美、各具特色的中心镇和村镇。产业布局按区域功能定位划分为三个层次，内环线以内地区，重点发展第三产业，建设好中央商务区，推动市中心区工业的置换，适当发展无污染的城市型工业；内、外环线之间地区，重点发展科技含量高、附加值高的工业，建设好一批环境良好、设施齐全、交通便捷的现代生活园区；外环线以外地区，重点建设市级工业园区和现代化农业生产基地，严格限制工业项目的随意布点，加快工业向工业国区集中，注意节约用地，切实保护耕地资源，建设好商品粮、蔬菜、副食品生产基地。加快崇明岛生态农业建设和沿江一线开发，启动建设国家级绿色食品园区。在城市布局调整中，要继续加强区域联合和优势互补，促进区域功能的优化。

规划管理是规划实施的保证。要增强总体规划的权威性和严肃性，严格按规划办事，任何人不得随意改变规划。按照总体规划的要求，抓紧编制下一层次的各类规划，分区规划要按总体规划要求进行编制、实施。加强对重要地区、重要地段的规划控制，切实保护好重要历史文化景观和优秀历史建筑。对旅游设施和大型旅游景点要统一规划，合理布局。加强土地管理是实施城市总体规划的重要杠杆，要强化政府对土地市场的调控，制定土地利用总体规划，建立土地调控机制，完善土地收购、储备、转让机制，严格控制新的土地供应，限制高档办公商业楼宇建设用地。

（六）坚持建设与管理并重，提高城市现代化水平

上海已进入城市建设与城市管理并重的新阶段。今后三年，要在重点推进重大基础设施建设的同时，进一步理顺城市管理体制，切实加强城市现代化管理，提高城市基础设施的综合效益。

加快航空港、信息港和国际航运中心建设。“三港”工程是关系到上海未来发展的重大工程，必须集中力量建设好。浦东国际机场要按照“一流设计、一流建设、一流管理、一流服务”的要求加快建设，一期工程在1999年底建成并投入运营。信息港要坚持“存量共享、增量共建”的联合建设方针，建成高速、大容量的信息传送平台、卫星传送网，以及五项骨干网络工程和一批重点应用系统，加快信息资源的开发和利用。上海国际航运中心要加快规划和建设，积极配合和推进长江口深水航道治理一期工程，完成外高桥港区一期码头集装箱化改造和二期集装箱码头建设，加快五号沟港区一期工程的启动，积极推进深水港新港址比选论证和前期准备工作，加强与组合港其它港口的联合，完善上海航交所的交易和服务功能。

继续推进道路交通和市政公用设施建设。加快城市道路网络建设，建成“三纵三横”，建设“三环十射”，完成沪杭高速公路上海段、延安高架路中段道路工程。加快大容量轨道交通建设，建成明珠线一期工程、地铁二号线一期工程。实行公交优先政策，优化公交网络，抓紧制定综合管理方案。市政公用设施要进一步增强服务能力，建成东海天然气工程，完成市区中低压电网改造，消灭内环线以内排水设施空白区，加快内河航道整治。加强防汛、防台、防火等工作，提高城市防灾抗灾能力。

加强环境保护和绿化建设，切实改善城市生态环境。严格实行污染物排放总量控制，主要污染物排放量比“八五”期末水平分别减少2－10％。加大水环境污染治理力度，重点推进苏州河污染综合整治，按照“以治水为中心，全面规划，远近结合，突出重点，分步实施”的方针，到2000年基本消除苏州河水黑臭，初步完成两岸整治；完成污水治理二期工程和吴泾、闵行污水北排工程建设，切实保护好黄浦江上游水源地和郊县饮用水源。优化一次能源结构，加强工业废气、烟尘治理，继续加强中心城区机动车辆的管理，推广清洁能源机动车，稳步提高大气质量。加大对环卫基础设施的投入，抓紧建设垃圾焚烧厂，逐步实行团体废弃物处置减量化、无害化、资源化。在有条件的居住小区推行生活垃圾分类收集处置。继续加强污染严重区域的环境综合整治，实施“三废”工厂的改造、关闭。绿化建设要年年有进步，重点是增加中心城区的绿地面积，建成外环线一期100米林带、黄兴绿地、大宁绿地、浦东中央公园、高压走廊绿化带等一批绿化工程，结合旧区改造，大力增加市中心区绿地面积，到2000年，市区人均公共绿地提高到3.5平方米，绿地覆盖率达到20％以上。制止占绿、毁绿现象，切实保护现有绿地。

继续推进住房制度改革和住宅建设。住房问题关系到人民群众的切身利益，要积极稳妥地深化住房制度改革，推进住房分配货币化。进一步搞活房地产市场，实行租售并举，加快已售公房的上市交易和差价换房，合理评估房屋价值，简化交易手续，规范和加强物业管理，完善个人购房抵押贷款。加强住宅区规划，按照交通方便、环境优雅、居住舒适、配套齐全的要求，重点建设内、外环线之间的一批大型居住区。调整住宅建设结构，严格控制新建高档商品住宅，加大面向中低收入阶层的平价房开发建设，满足不同收入家庭的住房需求。加快旧区改造，如期完成已定的365万平方米危棚简屋拆除任务。到2000年，市区人均居住面积达到10平方米以上，住房成套率70％。

切实加强城市管理。坚持建设与管理并重的方针，加快城市管理现代化的进程，并在城市管理中引入市场机制，按照政企分开、政事分开的原则，把经营作业行为与行政管理职能相分离。进一步完善市区“两级政府，三级管理”、郊区“三级政府，三级管理”的城市管理体制，加强市级城市管理部门之间的协调，进一步发挥区县政府在城市管理中的重要作用，强化街道、乡镇社区管理职能。积极开展创建卫生城区活动。增加对城市管理的投入，运用先进的管理方法和管理手段，逐步实现城市管理装备现代化。进一步深化公用事业改革，逐步理顺公用事业价格体系，打破垄断，增强竞争，提高服务质量和服务水平。

（七）加快实施科教兴市战略，为跨世纪发展提供强大智力支持

实施科教兴市战略，是上海迎接信息时代挑战、实现跨世纪发展目标的根本举措。今后几年，必须加速科技进步，增强全社会的创新能力；进一步提高劳动者素质，创造上海科技、人才的新优势。

坚持把科技工作放在重要的战略地位。实现经济增长方式的根本性转变和走可持续发展之路，关键是要依靠科技进步，促进科技与经济的紧密结合。要充分发挥上海在生物、材料等基础性领域的研究优势，有重点地强化应用技术的开发。中试和推广，促进产业的创新和升级。积极推动科研机构进入大企业，加强高校重点学科和企业的合作，办好一批以大企业为主体，产学研紧密结合的工程研究中心和技术创新中心，增强企业技术创新能力。鼓励科研机构和高等学校创办多种所有制形式的科技企业。设立中小企业科技服务中心，推动中小企业的技术改造和产品的升级换代。加快高科技园区建设，进一步发挥科技园区科技孵化和科技服务等综合功能。加强技术市场建设，完善技术中介组织的服务功能，促进技术成果推广应用。加大政府对重点研究与开发项目的投入，组建高科技产业投资基金，完善风险投资机制，逐步形成以产业政策为导向、企业为主体、社会各方面积极参与的科技投融资新体制。鼓励创造发明，保护知识产权。加强科普工作，弘扬科学精神。发展和繁荣哲学社会科学，重点解决上海经济社会发展中的理论和实践问题。

大力推进教育改革和发展。以建设一流教育为目标，实施体制、机制、投资三位一体的改革发展方针，进一步提高教育质量和办学效益。基础教育要加快由应试教育向素质教育转变，营造学生全面发展的宽松环境。继续加强薄弱学校的更新改造，提高师资队伍整体素质，扩大高中阶段教育规模，办好寄宿制高中。深化高等教育改革，优化教育资源配置，调整学科专业结构，继续加强重点学科建设和联合，办好若干所一流水平的高等学校。大力发展职业教育和成人教育，加强在职职工的技术培训，提高全民受教育年限。进一步改革办学体制，推进学校的转制试点，鼓励企事业单位和社会团体出资办学。坚持多渠道筹集教育资金，完善社会、企业和个人捐助教育的政策；2000年财政性教育费支出占国内生产总值的比例要达到3％以上。

发挥人才资源优势，关系到上海跨世纪发展的全局。要以构筑人才高地为目标，突出高科技产业化这一重点，加快人才资源开发。重点培养既懂技术又懂经济、既精通国内政策法规又熟悉国际通行规则的跨世纪的复合人才，尽快形成一批学科和项目带头人，通过技术培训壮大第一线高级技术工人队伍。深化人才管理制度改革，建立开放的人才管理机制，发挥市场配置人才资源的基础性作用，疏通人才流动渠道，创造人尽其才、人才脱颖而出的良好环境。鼓励优秀人才向重点产业和优势企业集聚。加强优秀人才引进的基础性工作，通过实施优惠政策、改善工作和生活条件、建立上海出国留学人员工作园区等措施，更多地吸引国内外优秀高级人才和出国留学人员，更好地为上海服务。

（八）完善社会保障和就业制度，不断提高人民生活质量

提高人民生活质量，是政府工作的一项重要任务。要切实搞好社会保障和再就业工作，办好人民群众关心的各项实事，在经济发展的基础上，使上海人民生活逐步向比较富裕的水平过渡。

以深化社会保险改革和推进社会救助为重点，进一步完善社会保障体系。养老、医疗和失业等基本保险要进一步深化改革，覆盖面要从国有、集体所有制向各种所有制拓展，改进养老金社会发放制度，切实解决好困难企业和困难职工的基本保障。积极发展补充保险，鼓励有条件的企业为职工提供补充保险，提倡职工个人购买商业保险，满足不同社会群体的保障需求。健全社会救助网络，完善市、区（县）、街道（乡镇）三级救助机构和包括居委会（村委会）在内的四级救助服务网络，支持社会慈善事业发展，把各类社会救助对象纳入统一管理范围。建立社区社会保障服务机构，把养老金发放、失业保险管理、社会救助金发放纳入社区工作。成立市社会保障管理机构，统筹协调全市的社会保障工作。加强各类社会保障基金的统一管理，规范基金运作，降低管理成木和运作风险。

千方百计地抓好再就业工程。部分职工下岗是上海产业结构调整和国有企业改革过程中的必然现象，也是上海未来发展的需要。继续推进再就业工程和妥善做好下岗职工的生活保障，是当前和今后一个时期的一项重要任务，各级政府必须予以高度重视。继续发挥再就业服务中心的托管、分流作用，并逐步把再就业服务中心建设成为下岗人员培训与职业介绍服务中心。设立再培训专项基金，充分利用社会培训资源，为下岗人员和在岗职工提供有效的再培训。要以促进就业和完善市场化劳动就业体制为方向，引导下岗职工转变择业观，增强主动就业的意识和能力。千方百计地拓展就业岗位，重点发展城市型工业、家庭制作业、社区服务业，鼓励私营经济和个体经济吸纳下岗职工。提倡有条件的企业自行安置好富余人员。加强职业介绍网络化设，发挥信息引导、职业指导的功能，加快劳动力市场法规建设，维护劳动力市场的有序运行。

努力提高人民生活质量。今后几年，要在经济发展的基础上，稳步增加城乡人民实际收入，逐步完善收入分配调节机制，缩小行业之间的不合理收入差距。在改善物质生活的同时，积极发展社会服务和文化娱乐，引导市民合理消费，充实精神文化生活，美化生活环境。完善社区服务功能，形成餐饮、维修、生活照料、家庭劳务等服务的连锁网络。重视老年人福利设施建设和管理，关心残疾人的生活和工作，推进社会福利事业的不断发展。各级政府要切实办好人民群众最为关心、市民得益最大的实事工程。

（九）加强思想道德和文化建设，努力提高市民素质和城市文明程度

在现代化建设进程中，必须坚持物质文明和精神文明两手抓的方针。要以提高市民素质和提高城市文明程度为目标，加强思想道德和文化建设，推动精神文明建设的不断深入。

大力加强思想道德建设，形成良好的社会风范。坚持用邓小平理论武装广大干部群众，进一步提高建设有中国特色社会主义的自觉性。深入持久地进行爱国主义、集体主义、社会主义教育和艰苦奋斗。勤俭建国教育，继续弘扬劳模精神，大力开展文明小区、文明社区、文明城区和文明行业等精神文明创建活动，创建活动要形式多样，注重实效。大力推广行业规范服务建设与行业达标评比活动，开展社会服务承诺。大力提倡和发扬文明风气，继续加强“七不”行为规范宣传，开展志愿者服务活动，促进社会公德、职业道德和家庭美德建设。广泛开展军民共建、拥政爱民、拥军优属活动，加强民兵预备役工作，增强全民国防观念。要通过思想道德建设，努力培育有理想、有道德、有文化、有纪律的市民新形象，塑造跨世纪的上海都市文明。

大力发展文化事业，繁荣社会主义文化。在党的十五大精神指导下，坚持“为人民服务，为社会主义服务”的方向和“百花齐放，百家争鸣”的方针，优化文化资源配置，改革文化体制，完善文化经济政策，努力建设与国际大都市相适应的文化事业。加快培育和发展出版印刷、文化娱乐、信息传播等文化产业，组建出版、报业、影视等文化产业集团。继续加快文化设施建设，完成上海大剧院、上海书城、上海科技城等一批大型文化项目的建设，充分运用市场机制，实现大型文化、体育设施企业化运作。坚持弘扬主旋律，提倡多样化，建立文化专项基金，提高文艺院团的自我发展能力，不断推出有影响的文化精品佳作。坚持不懈地开展“扫黄”、“打非”斗争。

发展卫生体育事业，提高全民健康素质。优化卫生资源配置，实施区域卫生规划，加强全行业管理，逐步实行行业医院属地化管理。加快预防保健体系改革，加强社区卫生服务和农村医疗卫生工作。继续推进医疗卫生机构改革，提高医疗服务质量。坚持计划生育，努力提高出生人口质量。加快体育事业发展，贯彻落实“全民健身计划”，积极开展群众性体育活动，全面提高市民的身体素质。

（十）坚持依法行政，促进社会进步和稳定

依法行政是实施依法治国方略的重要环节。要把依法行政作为政府工作的一项根本性、全局性和长期性的方针，持之以恒地努力推进，保障上海经济与社会的健康有序发展。

加强法律规范建设。根据社会主义法制统一原则，按照市人大及其常委会的立法要求，做好法规草案的起草工作。今后几年，要把改革和发展的重大决策与法律规范建设结合起来，逐步形成充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化。重点抓好加强城市管理、规范市场行为、完善产权交易、保障可持续发展方面的法律规范建设，进一步健全社会保障。房地产市场运作和动拆迁方面的法律规范。

坚持依法行政，切实提高政府机关依法行政的能力和水平。领导干部要带头学法，掌握履行职责所必需的基本法律知识，提高各级领导干部的依法行政观念和依法办事能力。政府机关工作人员必须增强守法意识，严格按照法定的职权和程序处理行政事务，继续推广政务公开，直接涉及群众切身利益的部门都要实行公开办事制度。依法行政，必须体现全心全意为人民服务的宗旨，维护社会秩序和公共利益，保障公民的合法权益。

加强行政执法和执法监督。在试点的基础上，本市各级政府机关要逐步推行执法责任制度和评议考核制度。进一步理顺行政执法体制，提高执法队伍素质，规范行政执法行为。各级政府要自觉接受人大及其常委会的监督，高度重视人民政协、各民主党派和社会各界人士的参政议政作用，重大决策要充分听取人大和政协的意见，发扬多年来形成的良好传统。认真贯彻《行政监察法》，加强行政监察。积极推进全社会的普法教育，增强全民的法律意识，让人民群众熟悉和掌握法律，监督和促进依法行政。加强政府与工会、共青团和妇联等群众团体的密切联系，认真贯彻党的民族政策、宗教政策，积极做好侨务和对台工作。认真处理人民来信来访，对严重损害人民群众利益的人和事，要坚决予以查处。

积极推进政府机构改革。按照国务院机构改革的精神，在深入调查研究的基础上，根据精简、统一、效能的原则，自上而下地改革政府机构，精简部门和人员。建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，培养廉洁、高效、求实的良好政风。反腐倡廉工作要进一步加大力度，标本兼治，综合治理，并落实到经济、行政等各个管理部门。坚持不懈地抓好领导干部廉洁自律工作，完善廉洁从政规范。继续加强行风建设，把纠风工作纳入部门和行业管理之中。

抓好社会治安，维护社会稳定。建立和健全特大城市安全防范机制。坚决打击各种严重犯罪活动，增强群众的安全感；加强基层基础工作，搞好流动人口管理，落实各项社会治安综合治理措施；坚决扫除“黄、赌、毒”等社会丑恶现象，创造安定的社会环境和良好的社会风气。各级政府要重视和处理好人民内部矛盾，区别不同情况，正确运用经济、行政和法律等手段加以处理，提高化解处置能力。

各位代表：

1998年是上海新一届政府施政的头一年。要坚持“稳中有进，重在有质，重在求实”的方针，积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变。建议今年国民经济调控的主要目标是：国内生产总值增长10％，工业总产值增长11－12％外贸出口总额增长10.7％，社会消费品零售总额增长11％，商品零售价格涨幅3％左右，居民消费价格涨幅6％以内，固定资产投资额与1997年持平，地方财政收入增长11％左右，城乡人民收入继续有所增加。

今年要重点抓好六方面工作：第一，加大结构调整力度，积极培育新的经济增长点，抓好大项目、市场开拓和技术进步三个关键环节，促进经济稳中有进，提高经济运行质量。第二，加快国有企业改革步伐，推进国有企业战略性重组，做好困难行业和国有大中型企业的解困扭亏工作，继续调整和完善所有制结构，做好各项配套改革。第三，继续推进浦东功能开发和对内对外开放，改善利用外资结构和质量，大力开拓国际市场，吸引国内大企业、大集团进驻上海。第四，集中力量加快重大基础设施建设，加大环境保护和绿化建设力度，提高城市管理现代化水平。第五，努力抓好下岗职工的再就业和生活保障，加强就业培训和劳动力市场培育，扩大多渠道就业，进一步完善社会保障制度，切实解决好退休人员、下岗职工和困难企业职工的基本生活保障。第六，加快实施科教兴市战略，继续推进教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业发展。

各位代表：

今年是全面贯彻落实党的十五大和市七次党代会精神的第一年，圆满完成今年改革和发展的各项任务，对上海跨世纪的发展至关重要。我们要更好地解放思想、实事求是，不断冲破各种不切实际和陈旧观念的束缚，勇于突破，善于创新，不断开创上海社会主义现代化建设的新局面。我们要更好地坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，在坚持以经济建设为中心的同时，积极推进社会主义精神文明建设和民主法制建设。我们要更好地发扬求真务实、密切联系群众的作风，尊重群众的首创精神，关心群众的生活疾苦，讲求实效，办好实事。新的机遇和挑战催人进取，新的目标和征途催人奋发。让我们在以江泽民同志为核心的党中央和中共上海市委的领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，团结一致，扎实工作，继往开来，以两个文明建设的优异成绩奔向新世纪。