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刍议从法制化角度保障地方志学术价值(竺慧君) 2016/01/06

  竺慧君

 

  一、从地方志诉讼案引发的思考

  自2010年以来,全国涉及地方志的诉讼案呈逐步上升趋势,其中较为知名的案件主要有:张延华诉临猗县县志编纂委员会等著作权案;《川岛芳子生死之谜新证》作者李刚、何景方诉长春市地方志编委会及孙彦平、于泾侵犯名誉权案;李龙抛诉南安市地方志编纂委员会及刘安居侵犯著作权案等。

  案件争讼焦点基本围绕著作权、姓名权等问题。导致方志机构败诉的原因主要有两点:一是方志机构编纂人员存在学术上不够严谨的问题;二是地方志编纂委员会系临时性机构,无法律授予的职权范围,造成资料收集、内容编纂、信息核实等方面存在诸多困难。第一种原因的解决方案是完善机构内部管理机制,引进绩效考核,以自查、互查、抽查相结合的方式,以平级监督与上下级监督相结合,分两个层面予以落实,从源头上杜绝此类情况再次发生。要从根本上解决第二种原因所产生的问题,单纯依靠内部机制保障或横向协调则治标不治本,甚至于标本皆不治。必须用明确的强制性规范来保障,从法制层面上做到标本兼治。

  地方志的(学术)价值基于真实性,而真实性则基于规范性。提高学术品位须从立法角度出发,在法制层面上保障以真实性为核心的学术价值。

  二、现行地方志工作现状及问题

  就当前方志界的工作现状而言,可能影响到地方志文化产品学术价值的因素可概括为三大问题:“谁来管”“怎么管”和“管什么”。

  (一)“谁来管”的问题

  1.“谁来管”地方志工作

  我国修志事业自隋、唐确立史志官修制度以来,历代都将其作为一种官职、官责2。自新中国成立后,党中央、国务院高度重视地方志工作。国家层面的中国地方志指导小组办公室是研究方志理论以及地方志工作政策性和技术性问题的机构,但它不是一个行政机构。地方层面上,台湾地区从1952年在各县市分别设立文献委员会或文献机构负责地方志编修;香港地区通过政府招标方式,确定具有专业背景的社会组织(机构)实施编修工作;其余各省市地方志编修机构则更为冗杂。

  2.“谁来管”地方志机构

  作为地方志机构的上级部门理应由两种关系组成:一是行政管理上下级关系,如同级政府与同级地方志机构之间领导与被领导的关系;二是业务指导的职能监督关系,如上级地方志机构与下级地方志机构之间指导与被指导关系、监督与被监督关系。但现状则是:一方面,分管地方志机构的上级部门有党委、政府、组织部、宣传部、党校不一而足。另一方面,目前各地方志编修机构名为地方志编纂委员会办公室,实则多为事业单位。地方志办公室的基本职能仍局限于地方志书及综合年鉴的编修,上、下级方志机构之间少有“红头文件”,缺乏具有约束力的业务指导与监督。地方志机构并无法定的行政检查、行政处罚、行政监督、行政强制、行政奖励等强制力手段保障。

  10月21日,秋高气爽、阳光明媚,在上海市地方志办公室党组书记、主任洪民荣的带领下,参加“全国2015新方志论坛”会议的全体代表、中国地方志指导小组人员以及上海市地方志办公室全体干部,参观位于宝山临江的上海市淞沪抗战纪念馆,接受爱国主义教育。宝山区政协党组副书记、副主席王兆钢、宝山区地方志办公室主任陈亮等同志陪同参观,并对来自全国各地的地方志工作者表示欢迎。

  没有法定、统一的上级部门分管该项工作,政令不一,无执法权限,没有法定的业务指导与监督的标准。时至今日,这项政府延续了几千年的工作职责反而没有了明确的法定机构。

  另外地方志办公室与编辑部之间的职责划分界限也不明确。

  (二)“怎么管”的问题

  1.“怎么管”权利义务主体的权责划分

  地方志编修一般要经过计划、组织、设计、提供资料、撰写、编辑、评议审定验收、出版等环节。每个环节和程序都存在“自由裁量权”,因没有法定的公示程序而不为公众所知晓,致使相关权利主体的权利无法得到保障。

  每个环节都涉及相关的人和事,尤其在资料搜集环节,可能涉及到二至三个层次的义务主体,相关的主体及责任的划分须一定的强制性规范予以约束。

  2.“怎么管”方志机构内部的权责划分

  地方志机构内部编辑、分纂、总纂(班子)之间职责范围和决策程序在实践中也无清晰的界限和研究决策机制;地方志办公室与编纂委员会之间职责范围划分不明确。

  (三)“管什么”的问题

  地方志书作为一部“百科全书”式的资料性文献,其框架结构仅强调“横排竖写”,但“横排”的门类无统一标准,同一事物的撰写内容要素更无明确规定;“竖写”的史实,事分巨细如何入册,也全靠编纂者个人价值观的权衡,并无法定的准入标准。站在成就一部学术作品的立场,地方志书对于其资料来源、引文注释、索引主题等均无明确规定。仅在内容形式上有《地方志书质量规定》等少量文件作原则性的规定。

  三、以档案事业为例的法制化体系之比较

  “他山之石,可以攻玉”——档案事业作为地方志相近的领域,在法制化体系方面有许多值得借鉴之处。

  1987年9月5日,第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)并实施,后又经1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修正。现行实施的《档案法》系修正后的法律。《档案法》全文除目录外,共分6章,分别规定了总则、档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用和公布、法律责任以及附则。

  (一)关于《档案法》与《地方志工作条例》条文内容在主管机构性质和职能上的比较

  《档案法》第二章档案机构及其职责——第六条第二款就开宗明义地规定:“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”3——该条文开宗明义地指出档案局的法律地位:“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业”;同时明确赋予档案局依法行政的政府职能:“并对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”,立法上确立档案工作的监督和指导系行政行为。

  《地方志工作条例》第五条第一款:“国家地方志工作指导机构统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作”;第二、第三款:“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作,履行下列职责:(一)组织、指导、督促和检查地方志工作;(二)拟定地方志工作规划和编纂方案;(三)组织编纂地方志书、地方综合年鉴;(四)搜集、保存地方志文献和资料,组织整理旧志,推动方志理论研究;(五)组织开发利用地方志资源。”4——第五条第一、第二款均未明确地方志工作机构的法律地位属地方志行政管理部门,未从立法层面赋予地方志工作机构明确的法律地位。第五条也未明确赋予地方志工作机构依法行政的政府职能,仅在条文中出现“组织、指导、督促、检查”等文字表述,未明确上述行为是否为行政行为及如何进行后续处理。《档案法》关于依法行政的政府职权方面,立法上则用“监督”来定义,具一定强制性。现行的《地方志工作条例》并未从立法层面明确地方志机构的法律地位,也未赋予其依法行政的政府职能,更不能确定修志和编鉴行为属行政行为。

  (二)关于《档案法》与《地方志工作条例》条文内容在法律责任内容上比较

  《档案法》第五章法律责任——第二十四条第一款:“有下列行为之一的,由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任……”;第三款:“在利用档案馆的档案中,有前款第一项、第二项、第三项违法行为的,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款;造成损失的,责令赔偿损失”;第四款:“企业事业组织或者个人有第一款第四项、第五项违法行为的,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款;有违法所得的,没收违法所得……”5;第二十五条:“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的,由海关予以没收,可以并处罚款;并将没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门;构成犯罪的,依法追究刑事责任”6——法律上明确规定档案管理行政行为的相对人应承担的法律责任种类。《档案法》第二十四、二十五条明确规定了档案行政管理部门有权依法根据情节轻重对行政行为相对人分别给予:警告、罚款、没收违法所得的处罚;构成犯罪的有关机关依法追究刑事责任等处罚;还规定了违法的行政相对人为国家工作人员时应承担的行政处分7。

  《地方志工作条例》第十一条第一款:“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料,有关单位和个人应当提供支持……”;第二款:“地方志资料所有人或者持有人提供有关资料,可以获得适当报酬。地方志资料所有人或者持有人不得故意提供虚假资料”8——条文看似稍嫌冗长的规定,实则没有包含任何禁止性条款,仅仅是表达了“有关单位和个人”对地方志工作“应当提供支持”;“不得故意提供虚假资料”。反之,假设有关单位和个人不提供支持、故意提供虚假资料,地方志机构没有任何强制性法律手段制约其行为。因此,《地方志工作条例》涉及法律责任的相关规定系一纸空文。

  (三)《档案法》与《地方志工作条例》概况对比

  《档案法》与《地方志工作条例》概况对比表

  项目

  中华人民共和国档案法

  地方志工作条例

  制定主体

  全国人大常委

  国务院

  法的效率

  法律

  行政法规

  实施时间

  1987.9.5.

  2006.5.18.

  修正时间

  1996.7.5.

  无

  配套细则 实施时间

  1990.10.24.

  无

  结构框架

  有目录,分章、条、款

  无目录,不分章,仅有条、款

  主管部门 法律地位

  档案行政管理部门

  负责地方志工作的机构

  机构职责

  依法行政的政府职能

  学术研究与指导性质的机构

  权利义务

  明确的权利义务内容

  只规定义务内容

  法律责任

  行政处分;警告、罚款、没收违法所得;刑事责任

  无

  此外,档案事业的管理不仅有《档案法》等国家法律法规16部,绝大部分省市自治区已制定地方性法规,国家标准10部、行业标准32部9、规范性文件数以千计,形成了较完备的法律体系。但地方志法律体系的建设任重道远。

  四、加强地方志规范体系建设的建议

  我国官修史书制度确立于唐代。贞观三年(629年),唐太宗“于中书置秘书内省、以修五代史”,即在中书省特置秘书内省专门负责修撰前五代史。同年闰十二月,太宗又将史馆移入禁中,设于门下内省北面,由宰相监修。

  2006年5月18日,中华人民共和国国务院令第467号公布实施的《地方志工作条例》(以下简称条例)这一行政法规,并未形成完整的法律体系。其颁布是地方志事业在法制化进程中的一次飞跃。但就该行政法规本身而言,还存在诸多缺陷:第一,条例未明确方志机构作为政府职能部门的法律地位以及被授予的职权范围。即没有在法律层面赋予方志机构合法身份和权利。第二,条例中多为倡导性条款,而少有强制性条款,更缺少惩戒性的规定,缺乏法律的威慑力。作为行政性法规,在设立权限上受到限制。正因如此,造成史实资料收集过程中的诸多问题以及须反复协调的窘迫境遇。第三,条例缺乏配套的法律文件。

  现状告诉我们,要保障地方志事业健康发展,须建立以法律、法规、行政规章、国家标准、行业标准和规范性文件构成的法律规范体系。建议以下列三方面内容为考量,构建地方志规范化体系:

  (一)体系完备、覆盖全面的法律体系是地方志学术价值的法制保障

  1.提请人大立法,尽快制定《中华人民共和国地方志法》是基石

  现行的《条例》尚存在一些缺陷。同时,作为一部行政法规在权威性和权利范围上均有许多限制。《中华人民共和国立法法》第五十六条规定:“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”10由此可见,由国务院已制定实施的《地方志工作条例》这部行政法规,只要经过实践检验,待制定法律条件成熟时,应当提请全国人大制定《中华人民共和国地方志法》。随着地方志法制化进程的实践积累,制订地方志法是亟待解决的问题。着重明确地方志机构的法律地位和政府职能,设定法律责任与禁止性条款,将适格的法律责任分别对应相应的行为写入法律条款,对不提供资料、故意提供虚假资料、或者拒绝提供完整资料等行为规定相应的法律责任,增强法制的威慑力。

  2.加快地方志法制化进程,构建地方志法律体系

  仅靠一部法律是难以保障一项集“横涉百科”“众手成志”等多元化特征事业可持续发展的,地方志工作的规范化良性发展离不开法律法规、政府规章、国家标准及其他规范性文件等法制体系建设。

  3.制定地方志行业规范是完善体系的重要补充

  地方志的编修过程是一项严谨的学术活动:一方面须符合历史学和方志学的基本规范。包括收资规范、行文规范、评审规范、评比规范等;另一方面也应制订地方志编修的具体规则,如文献合理使用规则、引证标准规则等。

  (二)依法行政、权责明确的管理主体是地方志学术价值的体制保障

  1.建立国家和地方两级行政管理体制

  在国家和地方两级层面分别建立国家级和地方性行政管理机构,建议将地方志机构性质及职权明确写入法律条款,如:“国家地方志行政管理部门主管全国地方志事业,对全国的地方志事业实行统筹规划、组织协调、统一制度,监督和指导。县级以上地方各级人民政府的地方志行政管理部门依职权主管本行政区域内的地方志事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的地方志工作实行监督和指导。”

  2.立法上明确地方志机构的法律地位与行政职能

  要提高地方志学术品位与价值,必须建立在严谨学术规范化的基础上,史实资料是实现学术规范化必不可少的重要内容。获取全面、系统、真实以及准确的史实资料必须依靠法律保障。因此,只有在立法上确立方志机构的性质,赋予其法律身份,使其在行使职权时具有明确的法律依据:地方志工作是一种政府职能,具有行政性质。方志机构实施修志、编鉴的行为属依法行政,本质上是一种行政行为——这样才能将依法行政贯穿于地方志工作各环节、全过程。如有单位或部门违反禁止性规定的,则依法承担法律责任。

  (三)权责明晰、程序法定的编修过程是地方志学术价值的机制保障

  1.设立内部职责范围:法定的权责划分

  修志工作是一项系统工程。涉及计划、组织、设计、提供资料、撰写、编辑、评议审定验收、出版等各个环节。每个环节都涉及到不同的责任主体,每个责任主体内部还有分别承担领导责任和直接责任的相关责任人。例如,撰写环节涉及的资料收集人、撰稿人、主笔、分管领导;地方志机构的组织职责及内部编辑、分纂、总纂之间以及方志办与编辑部之间的职责划分。质量的保障依靠流程的管理和责任的落实。

  2.设立免责条款:法定公示程序

  笔者认为应该改变目前在修志过程中因地制宜、因人设岗、“看菜吃饭”等不规范的流程设置和人员安排。方志编修的流程应予以法定,并进行公示。建议确立法定的两轮征询两次公示程序。第一轮公示在初稿形成之后,搭建官方网络平台,以市上海通网和区档案局官网等市、区两级层面,建立志书和地方综合年鉴内容附条件的公众告知程序,予以一定期限的公示,同时征询社会公众的意见和建议;第二轮公示在正式出版之前,仍以市、区两级官方网站进行附期限的公示,同时向特定的权利主体征询意见建议。公示程序能确保相关单位和个人法定权利得以伸张,同时免除编修机构因相关单位和个人在公示期间未积极主张自身权利所导致的侵权责任。

  (作者单位:上海市静安区地方志办公室)

  参考文献

  《三十年实践与探索方志论集》何惠明著方志出版社2008年6月

  《方志学》黄苇等编著复旦大学出版社1993年6月第1版

  《现代汉语词典》(第6版)商务印书馆2012年出版

  《法学基础理论》卢云主编中国政法大学出版社1994年4月版

  《法理学》(第三卷)罗斯科·庞德法律出版社2007年2月第1版

  《中华人民共和国宪法》中国法制出版社2013版

  《中华人民共和国立法法》(2000年7月1日实施)

  《中华人民共和国行政处罚法》(1996年10月1日实施)

  《中华人民共和国公务员法》(2006年1月1日实施)

  《中华人民共和国档案法》(1996年7月5日修正)

  《地方志工作条例》(2011年5月18日实施)

  《大唐六典》