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城市区志有关街道内容的编写 (颜小忠) 2007/12/12

颜小忠

改革开放以后,中心城区街道的管理职能变化很大,一些建制镇转变为街道或基本城市化,因此,第二轮区志如何记述街道的内容值得认真研究。

上海第一轮城区志记述街道、镇的内容共有三种类型:一,在建置卷下设街道、镇概况;二,将全区街道、乡镇设卷,一个街道(乡镇)一个章,每个街道(乡镇)分境域变迁、工作选录;三,设街道、乡镇卷,下分组织机构、街道(乡镇)分述(一个街道、乡镇为一节)、主要工作(分成社区治安、社区卫生、社区文化、社区服务、街道经济诸节)、居(村)民委员会诸章,从全区的角度记街道概况。第一种类型是分类上的错误,既在建置卷下就只好记建置内容,倘记街、镇概况,则属越类而记,卷不统章了。第二种类型,因为仅记各街道、镇的工作选录,造成每个街道、乡镇的基本地情不全,全区街、镇的整体工作又未记。第三种类型的不足之处是全区的每项街、镇工作和每个街道、镇的记述层次太低,记述容易失之过简,而且主要工作全从区的角度记述容易与公安、卫生、文化、经济等卷机械重复。

从街道的性质看,它应归属于政治部类,而不是地理、建置类。市管区的现行城市管理体制,多为市、区二级政府,市、区、街道三级管理,市、区、街道、社区(居委会)四级组织网络。20世纪90年代中期,上海的街道办事处虽然还是区的派出机构,但区级政府已授权街道对辖区的城区管理、社会服务、社会治安综合治理、精神文明建设和街道经济组织行使政府管理职能。随着城市管理体制改革的深入,一些市、区双管的内容,从条块结合、以条为主转为条块结合、以块为主,街道增加了大量属地化管理的内容。这和过去街道作为区政府的派出机构,只做区政府布置的工作大不相同了。

其次,传统的计划经济体制已逐步被社会主义市场经济体制所取代。计划经济时,“企业办社会”、“机关办社会”的状况开始转变,从企业剥离的社会事务,从政府转移的大量社会管理职能和社会服务职能,已经成为街道的职能和工作。

再次,随着企、事业单位改革的深入,越来越多的公有制企、事业单位改制或走向市场,许多职工和离退休人员从“单位人”向“社会人”转变;一批下岗人员流向社区,他们需要再就业,并得到社会保障;由于城市化进程加快,大量农村富余劳动力进入城市就业,居住在城市社区;由于社会的大变革,在社区现实生活中也产生一些新的社会矛盾和社会治安问题等,众多的社会管理内容都已由街道、社区来管理。

综上所述,将街道单独立卷,比较完整、系统地记述各街道的基本地情,应是第二轮修志的首选。

第二轮志书之街道卷应以各街道分述为主。各街道机构,因其设置大同小异,故可集中设为一章,其他内容则在各个街道章中记述,一个街道一个章。除各街道分述基本地情外,尚需在中共区委卷设“街道党建”和“两新组织党建”、民政卷设“街道民政”、公安卷设“社区治安”、文化卷设“社区文化”、教育卷设“社区教育”、经济要览卷设“街道经济”、工业卷设“街道工业”、商业卷设“社区商业中心”、建置卷设“街道境域、区划”,人口卷设“街道人口分布”等章或节,从全区的角度记述街道各项工作。如此集中与分散结合,各街道基本全貌和全区街道工作整体情况均得到比较全面的反映,符合志书对本行政区域内重要内容作全面系统记述的要求。

在城区街道的记述和篇目设计中,首先需要分清街道和社区两个概念的不同,不可混为一谈或分类不清。20世纪90年代中期至现在,市辖区的街道办事处是区政府的派出机构,也是“二级政府、三级管理”中的一级综合管理机构,它对辖区内的城区管理(市政、市容、环境卫生、城市管理监察等)、精神文明建设(文明社区、文明小区、文明单位、文明楼组创建等)、社会服务、社会保障、社会就业、社会治安综合治理和街道经济行使政府管理职能。在实行属地化管理以后,街道对辖区内的各项事务具有管理、监督、检查、协调职能,和职能部门区公安分局、区工商行政管理局、区税务分局、区环卫局、区市容局、区房地局等共同管理这些部门在辖区内的派出机构,管理辖区内的社区党建、社区建设、社区社会保障、社区治安防范与社会稳定、社区市政管理和社区发展等。

社区的由来,有的说是缘自国外,有的说最早由社会学家费孝通引进、提出,也有的说现在中国社区的概念与国外的根本不一样,还有的说上海的社区概念与外省市的内涵也不尽一致,可谓众说纷纭,定义很多。据秦皇岛市志主编齐家璐《关于区志几个记述问题的探讨》一文所说,“民政部1986年首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的‘社区服务’,1991年在社区服务发展的基础上提出了‘社区建设’这个新概念。1998年,‘社区建设’作为政府的职能写入了国务院关于民政部的三定方案里面,民政部基层政权司因此正式改名为基层政权和社区建设司。”社区这个概念,比较一致的定义是:“聚居在一定地域范围的人们所组成的社会生活地域共同体,其组织机构是围绕地域居住活动而展开社会活动,以及为居住活动提供各种服务设施和为了确保这些活动正常运行的有别于政府管理机构和群众性自治组织的相对独立的自主性机构。”社区可分成城市社区和农村社区。城市社区的人口集中,居民从事非农业生产,社区成员不同社会阶层差异较大,生活方式多样化(多流派文化所致)。城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。大致可以分成七种类型:待改造的旧城区、旧宅保留区、近建居住社区、动迁安置居住社区、新建高档住宅区、外来流动人口居住社区、“城中村”居住社区。社区居民委员会是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织,包括辖区内居民、单位、群众团体、外来人口及辖区内、外的共建单位,一般1500~2000户。1996年,上海中心城区的各街道的社区管理委员会由街道城区管理委员会拓展而来,街道社区管理委员会主任由街道办事处主任兼任,副主任和委员由街道辖区内市、区属大型机关、企事业单位负责人兼任,设立市政管理、社区发展、社会治安综合治理、财政经济四个工作委员会。对社区管理、精神文明建设、社会服务、社会治安和街道经济工作进行议事、协调。以后,社区管理委员会在行政上与街道分开,并逐步独立自主地承担起社区内的地区性、社会性、群众性、公益性事务。社区的组织包括以下几种类型:一是议事、决策型组织,如社区管理委员会(负责综合管理)、业主委员会(负责自治管理)等,这类组织的功能是调动社区内的各种社会资源、社会力量,统一规划社区发展和建设的方向、项目、资金,并作出决议和监督规划实施,同时协调社区内各组织的关系。二是咨询、智囊型组织,如社区事务评议会、社区事务咨询协调委员会等。它们由社区内知名人士、权威代表和一些关注、热心社区事务的群众代表组成,对社区各项工作和活动进行舆论监督和咨询服务。三是有偿服务组织,如负责专业管理的物业公司、维修服务中心、求助中心等。它们主要是承担由政府职能转移出来的有偿服务,具有管理、服务和中介作用。四是联合经济组织。这类组织的建立是为了增强城市社区的整体经济实力和社会救助效益。以上各类组织互相平等,各司其职,各负其责,由社区决策型组织统一协调管理。

综上所述,社区不是行政区划,社区的议事、决策机构如社区管理委员会等不是政府的派出机构和管理机构,尽管它在初创和过渡时期与街道党工委和街道办事处有许许多多的联系和一些难以划分行政权力界限的工作,但是它毕竟不同于街道办事处,也不同于居民委员会,它是一个正在兴起和发展但尚不完善的新生事物,是一个地域自然形成的有自身的地域文化和精神、居民生活区的自主性社会基础的自治组织。它应归属于社会部类记述,而不是归于政治部类。虽然社区不是街道,但社区的建设和发展却是街道党工委和街道办事处的主要工作。我国的城市社区,实行党组织的属地化管理,街道党工委对社区党建工作负总责,包括联系社区单位党组织,建立社区党建联席会议制度,领导社区的思想政治工作,加强党对社区工作的领导作用,支持和保证社区内行政组织、经济组织和群众性自治组织依法行使职权,协调好各方面的工作,负责社区“新经济组织和新社会组织的党建工作,管理好社区内属地化管理的党员等。街道党工委和街道办事处应组织社区体制改革、健全社区组织机构、带动社区走向社区自治,发展与管理街道经济,建设社区精神文明,领导社区社会综合治理,维护社区稳定和加强治安防范,负责城区管理和社区环境建设。因此,我们在记述街道和社区时一定要把握好记述角度,不要混在一起记述,产生归类上的错位。鉴于目前社区的划分、组织和管理活动的不完善,建议城市区志在街道卷中单列一章社区概况,记述社区的形成与分布(各街道的社区数量与分布)、社区的组织与管理(社区的议事、决策、咨询、服务、经济组织及其管理工作)、社区的活动(由社区而不是街道、居委会开展的经济、文化、治安治理、公益活动)等。如社区比较完善,可在社会部类中单设社区卷,按社区分章(一个社区一个章),再记各社区的基本面貌,但不要和街道卷发生机械重复。

街道卷的设置为第一章街道机构,第二章××街道。

街道机构章之街道机构应简记党工委、纪工委、办事处、人民武装部诸机构之治革,街道办事处应记三类机构:指导协调机构(社区管理委员会等六个委员会)、办事机构(内设机构为城市管理科、社会保障科等四科二办)、事业单位(社区服务中心,劳动服务所等)。

××街道章宜分街道经济、精神文明建设、社区服务与社会保障、社区环境与管理、社区稳定与治安防范、社区建设六节。

××街道章之引言记四个内容:历史、地理特色;依时序按下限年本街道已形成的功能记其形成的主要过程,即选几个年份记街道主要特色的形成;下限年本街道概况及特色;所获市级以上荣誉。

街道经济1、经济体制改革,按时序分阶段记本街道经济结构(不同经济成分和不同行业结构)的调整和经济管理体制的改革(行政性公司、经营性公司、股份合作制、有限责任公司、发展私营经济、外资经济等)。上海街道经济体制改革大致为三个阶段。1992~1995年,街道经济管理部门改革阶段,各个条线的集体所有制企业实施劳动用工制度改革,调整经济结构,关停并转一批微利、无利、亏损企业。1996~2000年,街道企业经营机制改革实行政企分开,各条线改为经营性公司,与街道经济科分开,各经营性公司下发展多种经济成分企业。2001年以后,开展街道集体企业所有制改革,大力招商引资,吸引各类内外资投资。街道经济体制改革内容很多,一定要抓住本街道的具体做法,极简炼地勾勒出体制改革的主线条和轮廓。《普陀区志(1991~2003)》街道、镇卷甘泉路街道章街道经济节的经济体制改革节目写得比较清楚、简炼,可供各区撰写该内容时作参考。

1991年,街道设经济科,统一管理街道合作联社、综合社、商业服务组、民政福利、劳动服务所等5个管理机构,分别对其所属经济实体行使行政管理职能。1992年起,为加快街道经济发展、以市场为导向,调整经济结构,“关、停、并、转”一些微利、无利的小修小补小作坊,开发、引进工业加工、房产、建筑装潢等创利项目。实行向有潜力企业倾斜政策,调整部分企业场地,在资金、人才上给予扶植,使街道经济快速发展。

1995年,街道经济科建上海华鹰责任有限公司,成为具有法人地位经营性公司。在改革管理体制的同时,对原有企业实行股份制改制试点,有8家企业改制成股份制企业,成立5家有限责任公司。1998年,改革街道经济条线体制,将5个经济条线合并组建成2个分公司,减少管理层次,提高管理效益。2000年,开展“三清”(清三无企业,清“红帽子”企业,清集体担保贷款、集资)工作,对102家企业列出改制计划。2001年,实施“集退民进”,完成23家企业转制改造,明晰原虚假验资的所有者权益40万元,化解街道经济风险,调动了经营者积极性,使企业活力得到增强。2003年,对企业管理机制作改革、调整,建立财政预算管理、银行账户管理、专项资金管理等制度,制订街道内部审计工作暂行规定,逐步理顺管理体制,使街道经济平稳发展。

2、经济发展。按时序记本地街道经济规模和经济实力的变化,经济战略的实施和多种经济成分的发展,以及新的经济增长点的发展。如长寿路街道经济发展记了六个主要年份的经济战略举措,同时运用经济指标反映经济的定量发展和战略举措的效果。①记1991年企业的关停并转和组建集团公司;②1992年,街道与大中型企业联办公司、企业;③1993年,创办外向型企业;④1995年,发展新的经济增长点——房地产业;⑤2001年,大力开展招商引资(楼宇招商、园区招商、项目招商、中介招商、以商养商);⑥2003年,街道经济概况,完成营业收入、税收、利润及其增长率。最后列上下限间历年主要经济指标完成情况表,用营业收入、利润、税收三个绝对指标及其增长率,来系统反映历年街道经济的增长。

精神文明1.创建活动。按时序记述本街道文明社区、文明小区、五好家庭、文明单位的创建活动,以及公民道德建设活动、精神文明共建活动及其成效、荣誉称号。2.社区教育。依时序记社区教育委员会的成立和社区教育网络的形成,社区学校、社区教育实践基地等的建成,学习型社区和重要的社区教育活动的开展及其所获得的市级以上的荣誉。3.社区科普活动。记街道科普协会及社区科普工作网络科普活动室的形成,所开展的群众性科普活动,如普陀区甘泉路街道实施的科普“六个一”工程:一辆科普快餐车、一张科普小报、一支科普志愿者队伍、一批科普信箱、一片科普村科普楼组、一系列校村挂钩共建活动。4.社区文娱活动。记社区文化中心站的成立,组建的群众文化团队、沙龙,所开展的特色文化活动,如家庭读书活动、广场日月演活动、戏曲节、歌咏大会、书画摄影展等。突出街道的群众文化品牌。要注意处理好与文化卷中群众文化的交叉重复。5.社区全民健身活动。记群众体育团体、体育辅导站、辅导员的建立,所开展的群众体育运动会、健身节,群众体育活动,如足球赛、拳操汇演、拔河赛等,获市级以上体育运动竞赛名次。社区健身苑(点)、健身房个数及投资额。

社区服务和社会保障可分成社区服务、社区救助、再就业工程等条目记述。1.引言记社区服务和社会保障综合体系的形成及特色服务、荣誉。社区服务和社会保障综合体系包括社区事务受理中心、社会服务中心、社区再就业工程领导小组、街道社会保障委员会在内。2.社区服务,记社区服务实体、服务项目和服务工作的逐步完善及其特色,其中为老龄人、残疾人的服务和社区志愿者的志愿服务可作为重点记述。3.社会救助,记述街道社会保障所的建立,社会救助的资金来源和资金总额。社会救助的对象、政策、人数,发放的救济金金额、实物补助价值,医疗补助金额等。4.再就业工程,记述各街道再就业工程的特色工作,如创办再就业生产自救基地、成立公益服务社、开发非正规劳动组织,各居委会配备就业援助员、职业指导员,举办待业、失业人员培训班等,定量记述新增的就业岗位,新开办的非正规劳动组织,共安置的就业人次。

社区环境和管理可分成环境整治、市场整治、拆违建绿、旧区改造、治理污染等条目。1.环境整治,围绕卫生城区、卫生小区的创建活动,记街道对环境和卫生的整治,如签订目标管理责任书、组建马路清扫队、除害服务队、卫生值勤队、里弄保洁队、垃圾房管理队、卫生联防组等,对环境卫生(里弄、河道、垃圾)的全方位的整治。定量记述参加环境整治活动的人次,投入资金、整治里弄次数、清除卫生死角处数、清运垃圾吨数。2.拆违建绿,按时序记述各路段拆除的违法搭建建筑面积、增加绿化面积、投入的资金、取得的成效,获得的荣誉。内容不多的街道可将拆违建绿放在环境整治中记。3.市场整治,记述对脏、乱、差市场和马路市场乱设摊点的整治,投资建成的室内菜场和农贸市场个数,对市场的联合执法检查次数、查处违规人次。4.旧区改造,记本街道旧区改造分批进行的基地数、动迁居民数、拆旧房面积,大的市政动迁和大的旧区改造及街道所做的居民工作人次、化解矛盾激化倾向的起数、制止激化矛盾的起数。5.治理污染,记街道治理噪声、大气污染、污水排放、工业废渣等的工作、投资、治理实绩,达标情况。

社区稳定和治安防范可分成信访和人民调解工作、治安防范、外来流动人口管理、刑释解教人员安置帮教等条目。1.信访和人民调解工作,主要记人民调解工作的发展和调解实绩。包括街道、居委会、居民小组三级调解网络组织的建立、调解工作的特色做法,如坚持“四早”(早发现、早报告、早控制、早处理)“四定”(定部门、定措施、定重点、定责任),把矛盾消灭在萌芽中,“民间纠纷防激化”百日竞赛活动、人民调解协议书公证制等。上下限内受理各类纠纷起数、调解率、调解成功率。受理人民群众来信件数,接待处理群众来访人次,领导处理信访件数,信访处理率。2.安全防范,围绕安全小区的创建,记安全防范的硬件、软件建设。如安装防范设施的数量,组织护村队、夜间治安巡逻队、创建党员治安责任区等有效控制发案率。软、硬件建设都要有定量数据,如创建的市、区级安全小区数,安装防盗门、防盗锁等的数量。3.外来流动人口管理,记外来人口管理网络(街道外来人口领导小组及其办公室、外来人口管理中心、居委会管理小组)及其管理,管理主要记外来流动人口数及领取暂(寄)住证张数及领证率,对私房出租和建筑队企业民工的管理(法制教育、上岗培训等)。4.刑释解教人员安置帮教,记“两劳”人员帮教小组的建立及帮教活动,记街道境内刑释解教人员数、安置就业数、安置率、享受低保数、获得困难补助金额,重新犯罪数及重新犯罪率。

(作者单位:上海市地方志办公室)