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《上海市工业综合开发区志》编纂构想(蒋新甜) 2010/07/07

蒋新甜

《上海市工业综合开发区志》(简称《开发区志》,以下同)即将出版发行。一段时间以来,萦绕笔者脑际的是关于如何确立、构建这部志书的编纂主题及其框架结构。编纂工作迫使你去对上海市工业综合开发区(简称开发区,以下同)重新认识。开发区是什么,开发的过程怎样,各开发阶段的现状及相互间有什么样的内在联系,等等。随着认识的逐渐深入,形成了目前的编写纲目。《开发区志》是一部特殊类型的志书,它不是地方志书,也不是部门志书或专业志书,却有地方志、部门志或专业志某些共性的地方;较已有的开发区志也有不同之处。区别的根本原因在于记述事物的对象不同。内容决定形式,其特色必然在框架结构而且首先在框架结构方面得到体现。本文就关于《开发区志》框架结构方面的一些构想谈点粗浅体会。

一、开发区特征是构建《开发区志》编写纲目的基础

开发区志作为主体的编写人员对记述事物的写照,离不开对开发区客体本质的认识。所以认识开发区属性,回答开发区是什么的问题,是编纂《开发区志》不能回避的,是构建《开发区志》框架结构要首先解决的问题。事实上开发区不仅有级别(国家级、省级、地市级、区县级等)划分,也有类型(如经济开发区、经济技术开发区、高新技术开发区(园区)、出口加工区、保税区等)区别。即使同类开发区,具体到每个开发区情形又不一样。所以必须做到对具体开发区作具体分析。

行政区域和功能区域的统一是本开发区的基本特征。所谓开发区,它首先是一块区域,有那么一块地域作为空间存在形式。这块地域是上级政府划定的。上级政府划出这块区域的目的是开发利用这块土地,故称名为开发区,使其成为该地区经济发展新的增长极(点)。可见,大凡开发区都是一个功能区域,这是任何开发区的共性。本开发区较其他开发区不同之处在于,上级政府在划定这块区域的同时给出行政管辖区域,授于在这块土地上行使行政管辖的权力和义务,使上海市工业综合开发区这块地域又被赋予了行政性的属性。这就是说,上海市工业综合开发区既是一个功能区域,同时又是一个行政区域,是功能区域和行政区域的统一体。换句话说,行政性和功能性的统一是本开发区的基本特征,这是逻辑意义上的开发区属性。开发区的这一特征,奠定了《开发区志》区别于地方志、部门志或专业志的基础,也规定了《开发区志》框架结构的特色。

开发区既然有作为行政区域的特性一面而存在,即有与地方志记述对象有某些吻合之处,《开发区志》的框架结构就免不了出现似地方志那样的类目,如开发区的“建置”,所处的“地理位置”、“自然环境”、“交通”和在这块区域内工作、生活的“人口”等情况栏目;就要记述设置组织领导及机构行使行政管理职责,开展民政、社会保障(救助)工作,创造和谐社会等情况的栏目;也要记述设置行政区域内教育、文化、卫生、体育等各项社会事业发展情况和市、区属单位及驻军情况栏目;还要记述设置作为社会管理主要内容的维护一方社会稳定,开展社会治安、综合治理等情况的栏目。当然这也正是与部门志、专业志的区别所在。

然而开发区的这种“行政区域”毕竟不能等同于作为一级地方政府那样意义的行政性区域。这种区别首先可从开发区的机构设置觉察到。开发区机构设置一般挂有三块牌子,既冠有某一层级行政域名的党的工作委员会(简称党工委)、管理委员会(管委会)和注入国有全资的公司制法人组织——有限公司,分别为隶属于上一层级党的基层组织、人民政府派出机构和授权经营国有资产的相对独立的经济组织。这说明开发区不是一级地方政府,不具有作为地方志记述对象和要求的那种条件。即使是对包括党工委在内的组织机构施行党的领导和行政管理职能,也只是从保证角度而不是核心角度、从保障型条件角度而不是从分类的政治角度设置栏目。所以,《开发区志》不是、也不可能成为地方志。《开发区志》记述事物以反映开发活动特别是功能开发活动情况为主要内容,况且对资料的组织使用、类聚组合和结构排序等方面也与地方志不一样。

二、把握“开发”规律是架构《开发区志》框架的依据

实施开发是一项系统工程。“开发”,作为目标是一个渐进到达的过程;作为实现目标的举动,是由一系列工作组成的整体;作为结果,是工业经济及其他各业经济的建设和发展;而“开发”本身又置于特定的社会环境中。“开发”无论作为“过程”、或“整体”、或“结果”、或所处的外部条件,都可视作一个系统,自成体系。它们之间又存在某种必然的联系,形成一个更大的体系,即“开发”系统。研究这一系统的运行状况,“开发”的规律便一清二楚,可概括为“两个阶段”、“一条主线”、“一个重心”、“两项条件”。

“开发”作为过程,大致划分为基础开发和功能开发两个阶段。区分的依据在于开发对象不同,但两者之间紧密联系、不可分割,并且相互渗透,以时间作为标志的阶段划分只具相对的意义。然而基础开发和功能开发毕竟不是一回事。从事物发展的逻辑看,开发工作的第一阶段任务主要是进行基础设施建设,打造优良的投资环境,筑巢引凤,为功能开发创造必要的物质条件,内容包括路、桥、水、电、气、通讯等所谓的“五通一平”或“七通一平”、“九通一平”。基础设施基本建成,开始向以功能开发为主阶段转移。所谓功能开发,实质就是搞经济建设。但不同类型开发区的功能开发即经济建设的任务不尽相同。上海市工业综合开发区经济建设任务,可理解为以工业为主导,兼顾其他各业的“工业综合”经济建设与发展。这一点与其他开发区也不同。功能开发的绩效受制于基础开发质量和招商引资业绩。这种开发无论规模和水平,是由若干量变到质变的小阶段构成的不断扩展和提升的过程。

“开发”的主线是招商引资。“开发”作为一项战略目标,需要通过做很多艰苦而具体的工作去实现。从这个角度讲,开发工作是一个整体,由诸多具体工作组成。招商引资只是开发区诸多工作中一项具体的工作。但各项工作对于实现这个战略目标的意义不完全一样。其中招商引资就是这样的“与众不同”。首先从其性质看,招商引资实际处于基础开发和功能开发同一层面的另一类开发,即项目开发。换句话说,招商引资既不是基础开发对象,也不属功能开发范畴,正像财税、金融虽与经济有关,但不归类经济一样的道理。而是一项形态相对独立的工作,有其特定的工作对象和意义。其次,从其重要性看,招商引资对功能开发的意义不是用“服务”二字能概括的。它处于整个开发活动重中之重地位,是全部开发工作的主线。可以说,没有招商引资就谈不上功能开发,其业绩如何,直接影响功能开发的成效,关系到功能开发的规模和水平。从这个意义讲,招商引资是功能开发的生命线。第三,从具体工作形态看,唯招商引资是一项贯穿开发活动全过程的工作。早在开发活动运行初始,招商引资即摆上开发区工作重要日程,几乎与开发区成立同步运作。尔后随开发活动推进愈加强化。可见,在分类问题上,这三种形式的“开发”为同一层次的种概念。由于本志为小编体结构,这种应有的地位被湮没了,无法作升格处理。

功能开发的重心是发展工业经济。这是上海市工业综合开发区经济建设既定的发展方针。工业经济建设又确立以外向型经济为主、以高新技术产业为重点的发展战略。自90年代末进入功能开发阶段以来,经济建设不断取得新进展。以2008年为例,是年开发区以占奉贤区3.16%的土地和2.75%的人口、5.20%的工业用电量和0.99%的SO2排放量、0.75%的COD排放量,创造了占奉贤区10.93%的GDP、13.70%的固定资产投资和41.89%的进出口总额。2000年~2008年工业产值年均增幅85.9%,开发区全区域年均增幅为42.8%。这样的成绩,相当于一般乡镇工业需用几十年时间发展才有的结果。当然这并不意味放弃其他产业的发展,这正是本开发区功能开发内涵的特殊性。作为志书还要客观反映其他产业的发展情况。

“开发”离不开必要的组织保障和良好的社会环境。为保障开发的顺利进行,由上级政府派出机构和人员,并设立中共组织,建立精简、高效的组织体系和运行机制,实施开发的组织领导和管理,履行开发职能和社会管理双重职责。如前所述这由开发区自身的特殊性决定。开发活动处在一定的社会环境下进行,况且开发区自身也是一个“小社会”。开发过程中,既要善于处理与上级有关部门和兄弟单位之间的关系,又要统筹、协调内部各部门工作;既要上下奔波、协调解决开发过程中遇到的项目、资金、环保、安全生产等事务性问题,又要妥善解决因开发涉及征地农民利益引发的纠纷;既要关爱民生,优抚帮困,社会救助和支持社会各项事业发展,又要果敢采取措施,解决处理因社会转型、利益分配等因素引发的社会治安问题,开展社会治安综合治理,创造和谐稳定的社会环境;既要加强业务工作,重视经济数据的增量,又要重视发挥人的因素,做好政治思想工作;既要以经济建设为中心,集中精力、财力、人力组织功能开发,又要加强党的基层组织建设和其他群团组织建设,做好党务工作、政务工作和其他社会工作。社会环境的多样性、复杂性,要求全方位并持久地开展相关工作,形成开发的强势合力,给予经济建设全面支撑。

总之,“开发”是一项系统工程,有其内在的发展规律,依此设计《开发区志》框架结构。

三、《开发区志》框架结构是开发区事物逻辑发展的客观反映

本志体例为章、节、目小编体三级结构,设23章85节305目。另设大事记、总述和附录。正文内容由6个板块组成,用内容提要方式暗分6个基本大类。实际为6个编,按记述事物的性质和发展逻辑排列。这6个大类或6大类聚依次为“建置  地理  人口”、“基础设施建筑”、“招商引资”、“经济建设与发展”、“组织机构及管理”和“社会发展”。作这样的设计,可避免小编体结构容易出现的前后内容缺乏内在联系,即结构松散、逻辑性不强的弊端。同时编者也想在结构方面为体现《开发区志》特色作尝试。而且框架结构作这样的设计和安排,能更鲜明地反映上海市工业综合开发区这一记述事物的特质和开发活动的内在规律性。

第一类聚“建置  地理  人口”,为志书第一板块内容,下设《建置区划》、《地理交通》和《人口及人口控制》3个章。这由开发区作为行政区域一面的特性所决定,不能因怕产生疑似地方志的错觉而不去记述,哪怕类名与地方志一样,别无选择。其实作为地情资料,客观记述这部分内容也很重要,可以成为中外客商投资决策前了解开发区的窗口。总之,这部分内容没有理由不去认真记述,而且必须将其排列在全志之首。第二板块内容,设类聚为“基础设施建设”。按照事物性质相同、相近的分类原则,下设《市政建设  公用设施》、《土地开发利用》、《拆迁安置》和《环境保护》4个章。基础设施建设俗称硬件建设,是基础开发,是开发活动第一阶段任务。排列在前,符合开发活动规律。基础开发情况关系到招商引资乃至功能开发的成效,必须充分反映。第三板块内容为招商引资,设一个章。这由招商引资在开发区的特殊性决定。如前所述,招商引资在门类划分上理应成一类聚,处于种概念位置。由于小编体结构原因,只能“高职低配”,屈居为章。招商引资工作内涵丰富,也有规律可循。其业绩情况与投资环境(硬件设施和服务措施)密切相关,与招商机构、招商人员即组织、队伍建设紧密关联,也离不开开发区内部各部门的高度协同、配合和支持,同时受到国家宏观经济政策和经济发展形势的影响,甚至与国际政治、经济、金融形势的变化不无关系。本志不惜笔墨用较大篇幅记述,意在总结经验,继续加强新形势下开展招商引资工作,取得功能开发的进一步提升。第四板块内容记述功能开发事物。设类聚为“经济建设与发展”。下设《经济概要》、《工业经济》、《出口加工区》、《房地产业》、《商业服务业》和《农业经济》,共6个章。不难看到,本志功能开发记述事物为开发区经济建设全部内容,即“一、二、三”产业建设发展情况。由此形成志书内容在功能开发方面的记述与其他开发区志不尽相同。功能开发是创建开发区的目的,志书用大量篇幅予以重点记述。其中又浓墨重彩记述工业经济建设发展情况。出口加工区单独设章,也由其特殊性决定。当前在体制上虽归开发区领导,但对出口加工区不能仅仅从开发区工业分布的角度去记述,为此作升格处理。房地产业、商业服务业作为第三产业,属同一性质事物,可合为一章。考虑到房地产业打造生活区、住宅建设成开发区功能开发亮点之一,以及形成的奉浦餐饮休闲商业一条街颇具特色,故将它们分别立章。农村经济因行政村转入而出现,其总量虽占比极小,但作为一个产业的存在须如实记述。第五板块内容和第六板块内容主要反映的是开发活动保障条件情况。第五板块内容,其类聚为“组织机构及管理”,下设《中共上海市工业综合开发区工作委员会》、《上海市工业综合开发区管理委员会》、《上海市工业综合开发区有限公司》、《人民团体  群众组织》和《市、区(县)属单位及驻军》,共5个章。重点记述在施行开发活动和社会管理方面组织机构所发挥的保障作用,以及领导班子及制度建设所起的关键作用。开发区设领导机构为党工委、管委会和有限公司。三大组织职能虽不同,但只配一套领导班子,党政、经济领导干部交叉任职,身兼数职。与此相应,三大组织下面只配一套工作机构和工作人员班子,既要对内完成部门工作,又要对外应对区(县)级及以上数十个部门(条线)工作。在内设机构和人员配备的职数上也严格控制。至2009年,设工作部门7个,编制工作人员70余人。人员身份除上级党委任命的部分领导干部为公务员外,其他均采用聘任制,“身份”为企业编制,实行企业化劳动用工管理。精简的组织机构和企业化人事管理制度,反映了作为改革开放产物的开发区鲜明的时代特征。作为带有行政区域特性的开发区,志书这一块内容还不能不记工、青、妇人民团体和其他群众组织的设置情况以及市、区属单位及驻军情况。第六板块内容为“社会发展”,下设《民政  社会保障》、《教育  文化  卫生 体育》、《社会治安  综合治理》和《人物》,共4个章。勿容置疑,这部分内容反映的是社会管理情况。但当把它们处理构建为开发活动的重要保障条件面貌出现时,就被赋予了新的含义,不能用写地方志的眼光审视,将其简单归类为地方志结构。记述重点为民政及社会保障和社会治安、综合治理。行政村的转入使开发区工作平添了民生保障任务。做好这项工作,创造和谐的社会环境对开发活动具有重要意义。开展社会治安、综合治理工作,创建安全、稳定的社会环境,是开发活动必不可少的重要外部条件。开发区为此做了大量工作,设有专职分管领导和机构,区(县)政法部门也派出常驻机构,共同维护一方太平。在这里,本开发区的行政区域这一面特性得到完全展现,开发区领导的行政管辖职能也得到最集中体现。《人物》章为志书最后一章。人是开发活动的主体,历史是人民群众创造的,为此,各类志书都重视对“人物”的记述。本志“人物简介”和“名录”中收录人物共178人。在记述方法上也有特点。一是不以开发区行政区域户籍为入志前提,二是不设行政级别为入志标准,三是把入选《人物简介》对象扩大到党政、经济领导干部副职和享受副职待遇的其他干部。以体现开发区员工来自五湖四海的开放式、兼容性和开发区作为企业主体性的实际情况。这与地方志也有明显区别。

综上所述,《开发区志》以暗分6个大类设置的章、节、目结构及布局,从框架上总体反映了开发区事物逻辑发展的客观情况,揭示了开发区的既是功能区域又是行政区域的属性即特征,展现了开发活动“两个阶段”、“一条主线”、“一个重心”和“两项条件”的内在发展规律,由此从多角度不同程度体现出《开发区志》的特点和特色。《上海市工业综合开发区志》是上海地区诞生的第一部开发区志,怎样更系统而充分地揭示、展示开发区的特性和实际开发活动、以及记述事物的逻辑发展,理应还有进一步提升的空间。

(作者单位:上海市奉贤区人民政府地方志办公室)