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地方志工作机构如何设置(梁滨久) 2011/10/11

梁滨久

 

在2011年全国省级方志机构主任会议上,朱佳木同志讲话,强调要大力弘扬创新精神,把地方志工作不断推向前进,其中在讲到制度创新时提出“地方志工作机构如何设置”的问题,期待“通过制度创新进一步解决”这个问题。这就是说,解决机构设置问题的前提是进行制度创新。

县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构是《地方志工作条例》所规定各项地方志工作职责的承担者和主管,其设置得当与否,关系到地方志工作能否做到位做好的问题,因而是非常重要的。

就各级地方志工作机构的设置来说,有不同的模式:一种是地方志编纂委员会下设办公室,一种是政府直属地方志办公室,一种是实体的编纂委员会。从隶属关系来说,有的归档案局管理,有的归政府办管理,有的归党委管理,多数是政府直接管理。从编制性质来说,有的是公务员,有的是“参公”,有的是事业编制。级别上,拿省级地方志工作机构而言,有厅级,有副厅级,有处级,差别较大。编委会的机构名称也不一,绝大多数称地方志编纂委员会,也有称地方志编修委员会的,也有称地方志编审委员会的,还有称地方志工作委员会的。

如何改变这种机构五花八门、很不统一的局面,关键在于制度及体制创新。而要进行制度与体制创新,应该进行“改革顶层设计”。十七届五中全会以来,胡锦涛同志多次强调要加强“改革顶层设计”。所谓“顶层设计”,是出自系统工程学的一个概念,其本意是指“自高端开始的总体构想”。“自高端开始”,具体到地方志工作机构的设置,就是由中国地方志指导小组进行总体构思设计,而不是由各地自行其是。当然,中国地方志指导小组是个指导机构,没有行政管理职能,不能对各地的地方志机构设置发出强制性的行政指令,但有了总体设计后可以提出指导性的意见。中国地方志指导小组1997年颁发的《关于地方志编纂工作的规定》第七条规定:“坚持‘党委领导、政府主持’的修志体制。各省、自治区、直辖市的地方志编纂委员会及其办公室,负责组织本地区修志工作。地方志编纂委员会及其办公室应是当地政府直属的具有行政职能的一级单位。设区的市、地区、自治州、盟和县、自治县、旗、不设区的市、市辖区也要有常设的修志机构。”那时能够对修志体制及机构设置、级别等作出“规定”,现在就全国地方志工作机构的设置提出一个总体指导性的意见总是可以的吧!

笔者是个退休的地方志工作者,本不该对“顶层设计”说三道四,但出于对地方志事业的热爱和关心,还是想提点学术性的意见供地方志工作同仁讨论和“高端”参考。

地方志工作机构设置,取决于制度与体制创新,主要涉及地方志编纂委员会的体制改革问题。地方志编委会的设立和新方志的编修有关。1956年3月,成立了湖北省地方志编纂委员会,主编各县简志。1958年6月,湖南省成立了省志编纂委员会,主持编修《湖南省志》。普遍成立地方志编纂委员会,并下设办公室,则是在首轮社会主义新方志编纂期间。第一家省级地方志编委会,是1979年8月成立的湖南省地方志编纂委员会。成立较早的还有1980年5月成立的山西省地方志编纂委员会和当年12月成立的湖北省地方志编纂委员会。据1986年12月召开的全国地方志第一次工作会议统计,当时全国已有28个省、直辖市、自治区建立起地方志编纂委员会及其办事机构。全国三分之二的市、1800多个县(旗)建立了地方志编纂委员会及其办公室。到1996年5月召开全国地方志第二次工作会议时,全国绝大多数的省市县(区)都建立起了地方志编纂委员会及其办事机构。

之所以在全国普遍建立地方志编委会,是为了完成首轮新方志编纂任务,也就是说,是应新方志编纂而成立的组织机构。它也是地方志编纂工作体制中起主导作用的关键要素。其成立的必要性如朱佳木同志在全国地方志第三次工作会议上的工作报告中讲到“党委领导,政府主持,各级地方志编委会组织实施”工作体制时所说:“新地方志,横陈百科,包罗万象,涉及各行业、各学科,必须发动各系统提供资料,组织各方面专家、学者参与编修工作。涉及面如此广泛的工作,只有在党委领导下,由政府出面主持其事,才可能有效地开展起来。实践证明,这一体制是从实际出发并经过实践检验的唯一正确的体制,我们必须继续坚持。”

在首轮新方志编纂中,编委会确实在组织领导和协调地方志编纂工作方面发挥了巨大的作用。每本地方志书都在封面和版权页上注明是某某地方志编纂委员会编,就是对地方志编委会所起作用的承认。编委会在用主要精力主持地方志书的编纂工作外,也统筹兼管了一些机构编制、队伍建设和解决经费、办公条件等行政工作,很多地方志编委会都把编委主任、财政局长拉进来就是为此;除了编纂地方志书之外,也有一些其他工作,如编写年鉴、概览、大事记、专题资料、乡土教材等“短线产品”等。但是,统筹兼管并不能改变编委会是地方志编纂工作机构,其职责是组织实施地方志编纂工作的实质。

随着首轮修志任务的完成和地方志事业的繁荣发展,地方志工作格局发生了重大的变化,这就是由编纂一部地方志书到全面地方志工作的转变。在2011年全国省级方志工作机构主任会议上朱佳木同志讲话指出:“最近,经过进一步总结,大家普遍认为地方志工作内容应有九项,即志(三级志书)、库(数据库)、馆(方志馆)、鉴(年鉴)、用(服务开发)、刊(方志期刊)网(地情网站)、会(地方志学会)、研(理论研究)。”

适应地方志工作格局发生重大变化、地方志由单一志书编纂工作向全面地方志工作转型的实际,笔者认为可从以下三个方面考虑地方志体制改革和机构设置问题:一是要把地方志编纂工作体制和地方志工作体制区别开来。地方志工作体制与地方志编纂工作体制既有联系又有区别,它们不是一个概念。地方志工作体制是全面地方志工作的体制,涉及修志、管志、用志三大项内容,而编纂地方志书只是地方志工作的一个组成部分,尽管是最为重要的一个组成部分,也是其中的一个组成部分,而不是全部工作。所以,不能把地方志工作体制和地方志编纂工作体制混为一谈。

地方志工作体制,实际上就是县以上各级地方人民政府地方志工作机构的工作体制。无论政府地方志工作机构属于哪种性质,是委员会制的,还是首长负责制的,都要在党委、政府领导下,独立行使自己的工作职责,就像政府的各个工作部门一样,无须政府来代行主持工作。

作为地方志工作一部分的地方志书编纂工作,其体制有特殊性,和年鉴编辑、其他地情书编写,及地方志管理、资料库建设、理论研究、地方志资源开发利用等不同,比如,志书编纂和年鉴编辑,其工作体制就稍有区别。年鉴是连续出版的“年刊”,和期刊一样,属《中华人民共和国著作权法》里所称“汇编作品”,其特载、专文、报告、综述、概况、条目都署有撰稿者姓名,表明撰稿者是作者,享有所撰部分作品的著作权。而年鉴社或年鉴编辑委员会作为年鉴这一汇编作品的汇编人,享有整体著作权。其对撰稿人的作品进行编辑加工是文字性修改,不涉及实质性内容的改变,如须做实质性内容的修改,必须要征得撰稿人的同意。而志书不是汇编作品,编辑对于各部门、单位初稿的编辑加工,主编对于编辑的志稿总纂,编委会对于编辑部送审稿的审查修改,都不是汇编关系,而是贯彻统一意志、为完成完整连贯著作所作的分阶段努力。志书的著作权归组织编纂的地方志工作机构享有,参与编辑的人员在志书上署名但不享有著作权。由于志书与年鉴在作品性质、编辑方式、著作权归属等方面有所不同,所以,在工作体制的表述上也应有所不同。宁夏分别成立地方志编纂委员会和年鉴编辑委员会,一个称“编纂”,一个称“编辑”,就是考虑到了二者的区别。再如志书编纂和乡土教材、大事记等地情书的编写。后者可由地方志工作机构组织编写,而不必由地方志编委会组织实施,也无须成立地情书的编写委员会。其他地方志工作也不用采取编纂地方志书那样的体制。

地方志编纂工作体制有什么特殊性呢?这就是无论什么样的地方志工作机构,实体地方志编委会也好,地方志编委会下设办公室也好,政府直属地方志办公室也好,都要有地方志编纂委员会,作为志书编纂的领导机构,受党委、政府委托,做好编纂地方志书的组织协调工作。

总之,地方志工作体制与地方志编纂工作体制虽有密切联系,但不完全是一回事,我们应该区分二者,防止以地方志编纂工作体制来从事地方志的所有工作,或以地方志工作体制来从事地方志编纂工作。这样既有利于地方志工作的全面、协调、可持续发展,也有利于地方志书编纂质量的提高。

二是改变地方志编纂委员会下设办公室的机构格局。地方志工作体制,是适应地方志日常所有工作的体制,其机构设置可从两方面考虑:如果继续实行委员会制的话,应该设立地方志工作委员会而不是地方志编纂委员会,由地方志工作委员会统筹规划、组织协调全面地方志工作,包括志书编纂、年鉴编辑和其他各项工作,下设地方志办公室作为其具体办事机构。如果实行首长负责制的话,则在政府设立直属的地方志办公室,独立行使政府部门的工作职能。实行委员会制和实行首长负责制各有利弊,全国以统一确定一种为好,就像设立教育委员会,就全国都是教育委员会;设立教育局,就全国各地都是教育局一样。我个人主张设立实行首长负责制的地方志办公室。如果一时不能统一,则政府直属地方志办公室和实体地方志工作委员会可以并存。而在编纂一轮地方志书期间,则成立此轮地方志书的编纂委员会,在地方党政领导下,负责地方志书的组织编纂工作。它是受党政委托地方志书编纂的实际组织领导者。聘用主编(总编)、副主编(副总编),再由主编聘用编辑,组成编辑部或总编室进行具体业务操作。所聘人员,可以是地方志办公室、方志馆的人,也可以是老干部、老专家、老修志人员,也可以在社会上公开招聘。实行主编负责制和编辑分工责任制。地方志编委会定期或不定期召开会议,解决地方志书编纂工作中遇到的一些重大问题。至于“一纳入、五到位”方面的问题则由地方志办公室请示政府给予解决。行政管理和业务指导上的一些事情,如督促检查,跟班作业等则由地方志办公室来做,起辅助作用。一轮志书编纂任务完成之后,编委会即完成其历史使命,所以它可以不再是常设机构。至于一轮地方志书编纂前期的资料工作,可作为地方志办公室的日常工作。

三是让地方志编委会回归其设立初衷和本来职能,而不要让其承担组织领导全部地方志工作的职能。组织领导全部地方志工作本来是政府地方志工作职能部门的职责。卸去许多行政工作和志书编纂之外的编书和地方志资源开发等工作,让地方志编委会专事地方志编纂的组织领导和协调工作,更能发挥其作用。编委会的领导和成员构成也应该从如何能编纂出一部优秀志书考虑。正像中国地方志指导小组组织编纂《方志百科全书》,就成立一个编辑委员会,其成员组成完全是从编辑一部高质量的百科全书来作考虑一样。为什么在政府地方志工作机构履行职责之外还需要成立编委会,因为,尽管有《条例》等法律法规保障,有党委领导、政府修志的领导体制,但地方志编纂工作复杂庞大的组织协调工作仍然不是地方志办公室所能独自承担的,作为政府一个部门的地方志办公室,协调政府部门和下辖行政区划还勉强,协调党委部门和社团以及社会就有困难,所以仍然需要编委会来做编纂的组织领导和协调工作。

从这三方面考虑和安排,其好处是,将全面地方志工作体制和地方志工作一部分的地方志编纂工作体制区分开来,日常工作由政府直属的地方志办公室(或地方志工作委员会)独立去做,较为机动灵活。而在地方志书编纂期间成立地方志编委会,并组成强有力的编纂领导集体及编写班子,可充分发挥其组织协调工作的权威性、号召力以及编写实力,有利于编纂工作的组织领导和顺利完成。这是两全其美的办法。

(作者单位:黑龙江省地方志办公室)