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第三节 立法、行政机构

2008/7/3 15:36:34

    一、英租界、公共租界机构

    租地人会议和道路码头委员会 清道光二十六年十一月初五(1846年12月22日)英租界举行租地人会议,议决成立一个由3名委员组成的道路码头委员会,负责道路、码头建设事宜,有关费用授权该委员会按租地面积向租地人征收。以后每年1月举行租地人会议,听取道路码头委员会关于过去一年收支和建设情况的报告,选举新的委员会,处理与地产有关的其他事务。

    纳税人会议 依据同治五年(1866年)《土地章程》等9条规定“此等发阄议事之人,必所执产业地价五百两以上,每年所付房地捐项,照公局估算计十两以上(各执照费不在内),或系赁住房屋,照公局估每年租金计在五百两以上而付捐者”。居住公共租界的合格纳税外国人组成纳税人会议,代替租地人会议。又称纳税外人会议(Foreign Ratepayers'Meeting)。纳税外人会议有年会(annual meeting)、特别会(specialmeeting)两种。年会无人数规定,每年4月通知后21天内召开,主席由到会纳税人推举,大会通过。议决事项包括预算决算、捐税、选举地产委员。决议无须得到领事团批准。特别会系临时以特别事故召开,由1个或数个领事提议,或由25个纳税人提议召集。开会时如有领事在场,以在任较久者任主席;否则,于纳税人中公推一人任主席。开会法定人数须满应出席者1/3以上。讨论事项包括批准工部局所定附则,租界内相关事情。特别会议议决事项须报领事团批准后施行。纳税外人会议实行复票制(Multiple Voting)和代投票制(Proxy Voting)。复票制,一人可投数票,如一票由其住宅纳捐而得,一票代表其纳捐的公司。1931年登记有出席纳税人会议权利者2965人,代表3243票。代投票制,本人缺席时可请代表出席并投票。

    工部局 咸丰四年六月二十三日(1854年7月17日)英租界道路码头委员会被工部局董事会取代。董事(Member)人数初期5人,后逐步为7人,9人,12人,1930年14人。英籍向占多数。咸丰四年后,美籍每年至少有1人,1919年增为2人。同治十二年至1914年,几乎每年均有1个德国人。此后德籍董事被俄籍董事替代,1919年后无俄籍董事。光绪五年至十四年,常有法国或丹麦董事。1916年设日籍董事,1927年增为2人。1928年始有3名华董。1930年有英董5人、美董2人、日董2人、华董5人。按照同治五年《土地章程》规定,“其堪充董事者,必名下所付房地名捐,照公局估每年计50两以上(各执照费不在内),或赁住房屋,照公局估每年租金计数1200两而付捐者”。选举董事每年初举行,就职在纳税外人会年会后。新董事接任后,按例在首次董事会上选举总董(或称董事长Chairman)、副总董(或称副董事长、副主席Vice Chairman)各一名。总董和董事任期均为一年,连选连任。董事会每2~3周举行一次会议。

    二、工部局下属机构

    巡官、专门委员会 工部局成立之初,董事会设专职人员管理公共租界有关事宜。这些人员是:道路巡官(Road Inspector),负责租界内道路工程建设,监督租地人是否侵占公用道路;社会治安巡官(Public Order Inspctor),即捕房督察员,管理巡捕、负责社会治安、收税。公共卫生检查员(Public Health Inspector),负责监督环境卫生。同治四年专职人员被下述3个专门委员会代替。警备委员会(Watch Committee)管理巡捕,征收捐税,人口普查,管理妓院、鸦片馆、当铺等,颁发酒店执照,管理码头苦力,管理易燃物资和配合火政处构筑消防井,遣送乞丐,管理粪便垃圾、菜场屠宰场,对吴淞江黄浦江进行水质分析,负责接种牛痘。工务委员会(Public Works Committee)主管市政工程,包括修建道路、构筑道路排水系统、修建桥梁、疏浚洋泾浜、构筑黄浦江及吴淞江防洪堤、维修更新道路灯具、建造办公用房屋及公厕、公墓、开辟公园等。财政、税务及上诉委员会(Finance,Revenue and Compiaint Committee)负责征收各种捐税、工部局各机构经费概算及年度收支账目、房地产估值等事宜,对租地人提出的有关捐税和房地产估值等上诉进行仲裁。此后,专门委员会续有增设,至20世纪30年代初先后设有卫生委员会、铨叙委员会、公用委员会、音乐队委员会、交通委员会、学务委员会、华人小学教育委员会、图书馆委员会、公园委员会、宣传委员会。各委员会均由董事1~2人为委员,其他委员延聘工部局以外人士充任,少则三四人,多则七八人。有关事宜由相关委员会讨论决定后,经董事会核准,交工部局各职能部门执行。

    总裁总办处 20世纪30年代,工部局董事会下最高行政首长为总裁(Secretary Ceneral)。总裁下设总办处(Secretarial),为工部局各职能部门的中心,工部局一切对外文告,均由总办处公布。设总办1人,帮办(Deputy Secretary)2人,下级职员若干人。

    警务处(Police Department) 为工部局所属规模最大的组织,1930年有4829人。道光二十五年《上海土地章程》规定设更夫(Watchman)负责警务。咸丰三年六月初六,根据租地人会议决议,更夫改为巡捕。初期除警务外,还负责道路整洁和燃灯、取缔有碍公众的事物,搜查军器和解除华人武装,协助征税筑路。设处长2人,下设行政处(即管理处)总揽一切警察行政事宜。警务处设警区总办事处,由副处长主持,全境分甲、乙、丙、丁4区:甲区,老闸捕房、总巡捕房;乙区,新闸捕房、静安寺捕房、戈登路捕房、普陀路捕房;丙区,虹口捕房、汇山捕房、狄司威路捕房;丁区,杨树浦捕房、汇山捕房、哈尔滨路捕房。各区设高级警察官一人,称区长,办理各该区事务。又设高级侦探一人,称区侦探长,协调和监督刑事侦查、保管罪案册籍等事务。警务处内设刑事股、总巡捕房特别侦缉股、客寓稽查股、指印检验股、枪械执照股、枪械辨认股、鸦片检查股、摄影股、犯罪方法研究与罪案登记股、特务股。另一名副处长专管训练武装后备队,包括后备队与教练所。此外,尚有材料股、车务股等。警务处另设监狱,由典狱长主持。有华德路监狱(今提篮桥监狱),为监禁华人而设。厦门路监狱,监禁外国人罪犯。童犯感化院,入院者限于华童。

    火政处(Fire Brigad) 同治五年,公共租界内设义勇救火队,属工部局管理,后因租界扩张,义勇队员不敷而改成雇佣制。设7区:总区(在山东路)、虹口区(新闸路)、杨树浦区、静安区、梵王渡区、福州路区。设有工厂,制造维修灭火设备。另有救火艇2艘。

    卫生处(Public Health Department) 设处长1人,副处长2人,内设5部分。行政部,管理日常行政事务。化验室,分病理化验室、巴斯德院(PasleorInstitotel)、化学化验室。病理化验室诊断传染病症,检验牛乳、冰淇淋,制造预防天花疫苗及其他疫苗,检查鼠疫。巴斯德院预防疯犬病,制造其他特殊疫苗。化学化验室,进行法医性质的试验,医学诊断和一般水质、牛乳、煤气、食物、酒类的检验等。工部局医院,有外侨隔离医院、华人隔离医院、外侨精神病医院、外侨痨病疗养院、巡捕及监狱医院(含华捕医院、印捕医院、华德路监狱医院、厦门路监狱医院)。20世纪30年代初,资助宏恩医院、公济医院、仁济医院、同仁医院、广仁医院、宝隆医院、圣心医院、俄人希腊教医院、上海疗养卫生院、中国红十字会医院、福民医院、上海劳工医院。公共卫生,负责调查传染病与消毒,接种牛痘预防鼠疫注射,灭除蚊蝇以及公共卫生的宣传教育等,在公共租界内设有卫生分处14处。检查食物牛乳菜场股,监督管理各牛乳棚、食品店、屠宰场和工部局设立的14所菜场和4所私立菜场。

    工务处(Public Works Department) 设处长1人。下分9股。行政股,综理工务处行政事务。地产测量股,绘制地图,租界内测量,商买土地,估计地价,抽收地税。建筑股,办理工部局房屋、桥梁、堤岸等设计制图和建筑,以及现有房屋、桥梁、堤岸的维修保养。房屋审查股,审核居民新造、修建、扩充房屋图纸,发给执照;视察、查验各项工程建筑。道路工程师股,管理维修道路弄巷、清扫垃圾等。沟渠股,管理沟渠阴沟及3处污水处理所。工场股,管理修理工部局所有的车辆、机器及一切器械、电梯、锅炉等。公园及空旷场地股,管理工部局所有公园、空地以及行道树。会计股,司理会计处财务账目。

    学务处(教育处Eeducation Department) 设监督(Superintendent)1名,主要职责为管理工部局所办学校。设华人教育股,华人任股长,计划华童学校的设施。30年代初,工部局所属西童公学5所:汉璧礼公学(男中)、西童小学(男小)、愚园路女童公学(中、小合)、蓬路女童公学(中、小合)、汉璧礼女童公学(中、小合);华童公学7所;华童公学、育才公学、聂中丞公学、格致公学(以上男中),东区小学、西区小学、北区小学(男女合校)。

    财务处(Finance Department) 设处长(或称主任Treasurer and Comptroller)1人,负责工部局财务收支。

    华文处(Chinese Studies) 初设译员、书记各1人。1930年后先后增设华文学习股、翻译股和华文公报股。华文公报股负责出版《工部局华文公报》。

    地产委员(Land Commiss mieners) 公断出让公地价格、修筑道路旁执业人应该分担的工程费,对工部局所定的建筑物章程和规则发表意见,无否决权。

    事业机构 工部局设有公共图书馆和音乐队等机构。

    三、法租界机构

    租地人大会(L'Assembl'ee Locataires Foncieres)道路管理委员会 咸丰六年初,法国领事爱棠第一次召开租地人大会,筹划共同出资建造公用事业工程。会议指定一个委员会筹建外洋泾桥。咸丰七年二月十六会,法租界租地人会议在法国领事馆召开,决定成立道路管理委员会(Comit'e d'Administration des Routcs),修理道路费用由租界内全体租地人按其产业价值纳税支付。

    公董局 同治元年三月三十日,爱棠签署领事法令:“本领事谨通知本租界居民,兹根据和中国先后签订之两条约规定的管辖租界之权利,为谋求法租界内之秩序、安全和公共福利,特设立公董局董事会(Couseil Municipal de la Concession Francaise),由董事(Membre du Conseil)5人组成,受全权委托,处理并总管租界内之一切事务。”四月初三,公董局成立,董事就职。初七,爱棠召集租地人会议宣布,董事任期两年。领事和公董局的职务、权利和义务没有明确规定,双方发生冲突。同治四年八月二十三日,法国总领事白来尼(Brenier de Montmorand Vicomte)宣布解散董事会,另组市政委员会专事负责租界内一切行政工作。三十日召开租地人会议,白来尼指定3个法国人和5个他国外国人组成临时委员会(Comit'es Provisoires)负责法租界行政管理。同治五年八月,白来尼放弃解散董事会的权力,临时委员会结束。同治七年后,公董局组织法规定领事为董事会当然主席。每届正副总董实际都由董事会推定,正副总董选出后,总领事都签发委托代行主席职权的委任信,给当选正副总董以法定权力。宣统三年,法国总领事那巴地(Dejean de la Batie)自任主席,此届董事会只推选副总董。此后基本上由总领事或总领事署派员出任董事会主席。1915年1月6日,法总领事甘世东委任8名委员组织临时委员会,取代公董局董事会,1919年2月15日解散。1927年起,公董局选任董事会中断,改用委任的临时委员会。同治四年起,董事会设财政委员会(Comit'e des Finances)、工务警政委员会(Comit'e des Travanx el de Polic),由8名董事分别担任,合组办公。光绪十二年设学校委员会(Comit'e des Ecoles),1914年又设工务警政、学校、医院(Couverneurs de I'Hopiltal)、卫生(d'Hygine)、人事、花园、地产委员会。1922年取消人事和花园两委员会。1933年设有工务、财政、教育(l'InstructionPublizue)、卫生、交通、医院、地产7个委员会。公董局成立初,设一总办。同治三年初,因事务渐繁,局内组织分为三大机构:市政总理处、公共工程处与警务处。

    市政总理处(Secr'etariat) 设总办,为公董局内行政最高长官。同治三年八月十日,公董局董事会规定总办的职权为管理董事会文牍、报告、案卷,监察道路和公有纪念物;收取一切赋税、房捐、地捐等。同治三年,设市政总理处。1918年起,分设秘书、会计、捐务等机构。1927年增设财务科,1932年改称财务讼事科。1927年起印刷所移入市政总理处管辖,1932年改为出版科。同年增设金库。1928年,临时行政主席(President de la Commission Provisoire)提议设立督办(Directeur eneral)。督办的职权是对各机构执行管辖权;总办的职权是在督办监察下,管理市政总理处事宜,并于董事会主席直接监督下,检查金钱的用途等。

    公共工程处(Le service des Travaux Publigue) 同治元年设立。初雇工程师1人,后增添监工、清道员等。光绪二十八年,法租界水电企业由公董局包办,在公共工程处下先后增设供电处、给水处、路政处、厂务处、建筑处、水电处、丈量处。1931年工程处改组,分为4科:总务科,总工程师办公室、副总工程师办公室、副工程师办公室;管理科,文牍股、丈量股、执照股、堆栈股、会计股;技术科,营造股、机械股、路政股;工务科,修缮工程组(运输股、马务股、清道股、修料股、善路股、修造股、路灯股)、监督包工组(电机股、建筑股、筑路股)。

    警务处(Police Department) 咸丰六年三月,法租界设巡捕房。公董局成立后,巡捕房归其管辖。同治七年章程中规定巡捕房直属法国总领事管辖,公董局为发饷机关。1914年法租界警权扩张至越界筑路各处,警务处逐渐成为直属于领事署的独立机构。警务处分8科:总务科、文计科、政事科、警捕科、治安科、法警科、查缉科、俄捕科。警捕科下附有麦兰、霞飞路、小东门、福煦路、宝建路、贝当路等6个捕房,负责界内治安。政事科负责缉捕政治犯,防范工潮。治安科负责侦查刑事案件,有华籍和西籍侦探若干。

    附属机构(Les Institutions Annexes) 光绪十九年,公董局财政委员会提议添设附属各机构,承办不属于市政总理处、公共工程处和警务处的公务。之后,附属机构陆续设立,迭经撤并,至1933年还有12个:医务处,原为巡捕房医务处,同治元年归市政总理处管辖,光绪二十年起列入附属机构。气象台和无线电台,光绪九年三月二十四日成立气象台,初归市政总理处管辖,光绪二十年列为附属机构,1916年法国外交部收买法国无线电公司顾家宅电台,作为气象台的一部分。火政处,同治八年四月初六法租界救火队成立,加入公共租界火政处。后因经费纠纷,于光绪三十三年独立,成立法租界救火会。1930年底,改组为火政处,1931年1月1日成立。法国公学,宣统三年八月初四成立,正式开课。初为小学,1920年秋季改组,升为中学,定名法国公学,校址霞飞路(今淮海中路)中法学校,光绪十二年成立,为向本地人推广法语的义务学校,校址原在公馆马路(今金陵东路),1912年迁入敏体尼荫路(今西藏南路)。华童小学,1932年9月5日,法国公益慈善会创办,校址在萨坡赛路(今淡水路)。法国小学,1932年创设,为白俄侨童学校,校址金神父路福履理路(今瑞金二路建国西路)转角。宰牲场,光绪二十九年二月初三在南洋桥设立。公共卫生救济处,光绪二十年,公董局医务处附设卫生处,光绪三十一年七月二十三日,根据公董局董事会公布卫生兽医处组织法成立,1930年改名公共卫生救济处,设有卫生取缔处、卫生巡路处、清洁特务队、驱疟组、除秽组、防疫组、卫生化验室、施医处、防疫汽车队、牙医室。庶务处,1918年设立,人员多为受公董局俸给而在法国总领事署工作者,如教授公董局和法国驻军军官英语教员、董事会速记员、公董局驻法通讯员、专门顾问员等。种植培养处,前身是1920年从工程处分离出来的公园种植处,1932年改为种植培养处。司法顾问处,1931年8月1日法租界会审公廨为中国政府收回,改组为上海第二特区法院,组织司法顾问处,在公董局为诉讼当事人时代表公董局出庭,同时执行检察职权。

    后期机构改组 1935年起法租界行政机构为公董局董事会,下设总管理总部(Direction g'en'erale),警务总监部(Service de Police)和司法顾问部(Cabinet du Conseiller Juridique),总管理部下又设市政总理部(Direction Administratif)和技术总管部(Direction Technique)。1937年,警务总监部除上述警务处各部门外还设有司法警察、卷烟统税处、狗监、公园与码头警卫、租界防卫队。市政总理部设政务秘书处(含秘书科、印刷科)、财政处(含管理科、会计科、银行科、捐务科、金库科)、地产处、分类营业处、医务处、卫生救济处(含卫生科、施医科、施种科、化验科、防疫科)、宰牲场、教育处(含教育检查、法国公学、中法学校、华童小学、法国小学、越南学校、喇格纳小学)。技术总管部内设一般技术研究所、天文台、消防队、种植培养处、公共工程处。

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