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第二节 上海市政府

2008/7/9 13:49:16

    一、上海特别市政府、上海市政府

    1927年4月18日,南京国民政府成立。5月7日,南京国民党中央政治会议通过《上海特别市暂行条例》,决定设上海为特别市,直隶中央政府,不入省县行政范围,地位与省相等。7月7日,上海特别市政府宣告成立。经市政府与江苏省及有关五县代表商洽,至1928年7月,特别市政府接收沪南、漕泾、法华、蒲淞、闸北、引翔、殷行、吴淞、江湾、彭浦、真如、高桥、高行、陆行、洋泾、塘桥、杨思等17市乡,并统一改称为区。上海市、区两级行政建置由此确立。

    上海特别市实行市长制和分权制。国民政府任命黄郛为第一任上海特别市市长;第一届特别市政府秘书长吴荣鬯;设10局,财政局长徐鼎年、工务局长沈怡、公安局长沈毓麟、卫生局长胡鸿基、公用局长黄伯樵、教育局长朱经农、土地局长朱炎、港务局长李协、农工商局长潘公展、公益局长黄庆澜。1927年8月15日,黄郛辞职。10天后,国民政府任命张定璠继任。裁撤公益局,职能由其他各局分担。1928年9月21日,国民政府发布上海特别市新一届人事任命:秘书长周雍能,财政局长王和、工务局长沈怡、公安局长戴石浮、卫生局长胡鸿基、公用局长黄伯樵、教育局长韦悫、土地局长朱炎、社会局长潘公展。

    1930年5月20日,国民政府公布《上海市组织法》,改特别市为市,直隶于国民政府行政院。7月1日,上海特别市政府改为上海市政府,辖境仍如特别市,除港务局奉令缓设,并于12月底裁撤外,其余各局、处名称,均一如其旧。

    1945年8月15日,抗日战争胜利。8月13、15日,国民政府先后任命钱大钧、吴绍澍为上海市长、副市长,吴绍澍为行政院上海市政治特派员(1944年冬被军委会派为上海军事特派员),先后在上海公开设署办公。18日,蒋介石又派蒋伯诚为军事委员会委员常驻沪代表,并设公署。汪伪国民政府宣布解散后,国民党上海特别执行委员会和行政院上海市政治特派员公署,于当日立即联合发布布告,宣布上海市治安暂行维持现状。9月4日,国民军队第三方面军汤恩伯部副司令张雪中、郑洞国等抵沪,在华懋饭店(今和平饭店)设立第三方面军前进指挥所,对上海市实行军事占领。9月7日,第三方面军总司令汤恩伯、副总司令孙元良,第九十四军军长李廷芳到上海。9月12日,汤恩伯接受日军第十三军司令陆军中将松井久太郎代表驻上海地区日军投降。同日,钱大钧、吴绍澍等政府接收人员,接收伪上海特别市政府。是日,市长钱大钧(兼淞沪警备司令)、副市长吴绍澍(兼国民党上海特别市执行委员会主任委员)正式视事,组成上海市政府,设址于汉口路江西中路原公共租界工部局办公大楼。11月,吴绍澍呈请辞副市长职,原公共租界工部局华人总办何德奎继任副市长。1946年5月14日,行政院例会通过上海市长钱大钧辞职,任命吴国桢继任上海市长,调任副市长何德奎为市政府秘书长,从此副市长一职即行撤除。此后,因内战,上海政局动荡不安。1949年5月1日,上海解放在即,行政院第57次政务会议决议准吴国桢辞上海市长职,任陈良为上海市长(4月1日起已奉命代行)。5月24日,陈良委托赵祖康代理市长。1949年5月27日上海解放,次日上海市人民政府成立,上海市政府结束。

    二、行政机构

    1927~1937年,上海市特别市政府、上海市政府设1处10局:秘书处和财政、公务、公安、卫生、公用、教育、土地、港务(后裁撤)、农工商(后改社会局)、公益(后裁撤)局。

    抗日战争胜利初,上海市政府设警察、财政、社会、教育、卫生、工务、公用、地政8局,和秘书、人事、总务、财务4处,参事、机要2室。市政府机关本部共为4处、6室。1945年11月1日,增设调查处,5日增设民政处,12日根据主计法令,改财务处为会计处。1945年底,市政府机关本部有秘书、人事、总务、会计、调查、民政6处,参事、机要2室。1946年1月,增设统计处,4月隶属于秘书处的研究室,改由市府秘书长直接领导,并增设外事室,6月撤销的视察室。8月增设新闻处,裁撤隶属于秘书处的编译室,业务改归新闻处兼理。1947年10月,民政处改为民政局。至此市政府组织机构基本定型,有9局、7处、4室。

    市政府先后聘请顾问若干人,设置市政府专门委员和市政府专员多人,不属于任何部门,直接对市长负责。顾问是荣誉性质的咨询人员。专门委员和专员在册支薪,职级一般为简任级。

    市级机关中,还先后设立许多专业性的委员会,有的隶属于市政府,大多在市政府系统之外,名称冠以上海市某某委员会,协助市长进行一专项工作,其中4个委员会由市长兼主任委员。此外还设一些不属于市政府的和非常设性的专业机构。

    市政府直属处、室有参事室、秘书处、人事处、会计处、统计处、新闻处,市政府所属局有财政局、警察局、社会局、卫生局、公用局、工务局、地政局、民政局、教育局,市级各主要委员会和其他市级机关有市政咨议委员会、经济委员会、保卫委员会、房屋租赁管理委员会、德侨管理委员会、接收物资管理处、日侨管理委员会、设计考核委员会、都市计划委员会、越江工程委员会、文献委员会、冬令救济委员会。

    参事室 设主任参事1人和参事若干人,各参事在主任参事协调下,受命于市长独立工作。另有编审2人,专事文件编审。室内一切文书性、事务性工作全由秘书处、总务处等处室承担。参事直接对市长负责,参事是市政会议的组成成员,名位排列在市长、副市长、市府秘书长之后,各局局长之前。市政会议有些议案由参事室提出,也有各局处提出的议案,在未能获得通过时,多由市长交发参事室研究,提出具体意见后再议。都为简任职。具体职掌(1)草拟、审核、修订各项行政法规;(2)研究、审议各局处报市政府重要事项;(3)参加市政会议,参与市府决策。有时还被指派代表市政府对外处理某些具体问题。

    秘书处 设秘书长,下设处长、秘书若干。秘书长协助市长总理全府事务。处长统辖4科,秉承秘书长指示,领导秘书处各科工作。秘书审核市政府文稿。第一科,处理全府公文的收发,缮校、归档及不属于其他各科的文稿撰拟事项。第二科处理有关社会、警察、民政的来文及文稿草拟事项。第三科处理有关工务、公用、地政的来文及文稿草拟事项。第四科,处理有关教育、卫生、财政的来文及文稿草拟事项。

    人事处 设处长,下设4科,并有专员协助处长办理处务。处长秉承市长的决定处理市政府人事事项,业务受铨叙部指导。第一科处理本处文书、庶务。第二科,审核市政府及直属机关人事变动,警察、卫生、工务、公用、社会、教育、财政、地政等各局及其下属单位人事变动,各区保甲人员变动事项。第三科,审查考绩、考成、考勤、奖惩,抚恤金、退休金;处理公益福利、各种考试、训练事项。第四科处理人事登记、统计事项。

    会计处 设会计处长(会计长),下设3科及专员若干。第一科,筹划市预算所需事实的调查,核转登记及汇编、分配市各机关岁入岁出概算书,核转预算和决算书的核转,会签拨款书,审核及汇编市总概算,审核市各机关追加追减预算及动支预备金;核转市总决算,研究财务增进效能,指导与监督市各机关岁计事务。第二科,处理会计制度的拟订,会计报告、会计凭证的统制、编制,会计账目的查核,会计工作的指导、监督,会计表册、书据格式的制定和颁行等。第三科,处理本处文印、庶务,各机关会计人员的任免、调迁、考绩、训练,各机关营造购置和征收各种财物的监购、监标、验收,有关会计业务的统计等。

    统计处 设统计长(处长),下设4科专员及各局统计主任。分别办理社会统计、经济统计、工作效率与工作成绩的调查统计等业务。

    新闻处 设处长,下设2科,另有专员若干名。第一科审核当地报纸杂志登记案件、本处文书工作,编撰中文新闻稿件,招待本国新闻记者。第二科编撰英文新闻稿件,招待外国记者,汇集外文报纸新闻资料,编纂市政府公报。

    财政局 设局长、副局长,设4处5室和专员若干人。另有各区税捐稽征处、屠宰税稽征处。第一处办理地税、田赋契税、房捐,第二处办理营业税、牌照税,第三处办理筵席捐、娱乐捐、屠宰税,第四处办理产债金融、市库、稽核、行政收入。各区税捐稽征处分别为马当路、虹口区、沪北区、市中区、沪西区、南市区、浦东区等7个稽征处。财政局主要总理全市各项税收。各个税种均设有专课主管,按地区又设7个税捐稽征处,经办具体征收。财政局第四处设有市库课,主要职掌市库岁入岁出之统收统支。产债课职掌市有公产房屋的租赁及整理,市公债的计划和发行,还本付息。金融课职掌有对市银行及全市金融业的指导和监督,对中央经济、金融法令的推行,对全市金融经济的调查调整等。

    警察局 设局长、副局长。下设主任秘书、5处、3室和专员。5处是督察处、行政警察处,刑事警察处、消防处、总务处。另有保安警察总队、警察训练所、警察医院、警察博物馆、员工福利委员会、各区警察分局、水上警察分局。局职掌主要体现在行政警察处和刑事警察处职掌范围之中。行政警察处负责关于警察的编制、配备和警区的划分变更,关于义务警察的组织运用,交通管理,户口登记统计,外事警察事项,经济管制法令的执行,集会结社的管理监督,劳资纠纷的调解、参与,电影、戏剧、播音器材的登记审查等。刑事警察处负责关于刑事案件的侦察,人犯的逮捕、关押及移解,政党活动的调查,政治事件的预防,间谍活动的侦察等,并设有拘留所。督察处的职掌,除一般勤务制度的设计、指挥督导及考核外,还负责保安警察队的调遣、特别警备和紧急应变的实施。

    社会局 设局长、副局长,下设10科4室,另有主任秘书、专员、视察、编审等,职掌范围广泛。第一科主管工商行政管理。第二科主管物价兼及金融贸易事项。第三科主管造林、垦牧、渔猎及对合作组织、互助组织的指导。第四科主管粮食调节、储运和对粮商的管理。第五科主管对工商同业公会和特种社团组织、指导、监督。第六科主管对工会、农会、自由职业团体的组织、指导和监督。第七科主管对劳动保护、职工奖励和工厂检查;第八科主管劳资争议的调解。第九科主管社会救济、社会福利设施。第十科主管对书报影剧的管理,宗教的指导、监督,对社俗的改良事项。

    卫生局 设局长、副局长,4处5室,另设有顾问。4处为环境卫生处、保健处、医药管理处、防疫处。环境卫生处主管菜场、公墓,道路清洁和食品卫生管理。医药管理处负责医事管理、药事管理。保健处主管妇婴卫生保健和学校、工厂卫生保健。防疫处主管法定传染病事项,和非法定传染病事项。下属单位有各区卫生事务所、市立医院、市立产院、花柳病防治所、市立传染病院、平民医院、卫生试验所、防疫总队、洗衣所、市立宰牲场、病畜化制场、菜场管理所、殡葬管理所、疯人留置所、学校卫生工作队、卫生材料库、妇婴保健院等。

    公用局 设局长、副局长,4处5室和6个附属单位。在处、科以下分别有路灯管理、船舶登记、车辆登记等不同的业务机构若干处。局本部设顾问及各种专门委员会。局主要职掌全市电力、自来水、煤气的供应及水上交通、市内公共交通、各种车辆的管理等。第一处主管自来水厂、煤气厂的经营及供水供气的一切有关事项,负责全市广告事业的管理。第二处主管电厂经营和有关供电的一切事项,负责电话事业监督、路灯等公共用灯的管理、电料商店和电工的登记管理等。第三处主管水上交通事业、民营航空事业,和对码头、仓库的调查研究、计划改进。第四处主管市内公共交通,各种车辆的检验登记,汽车驾驶人员考核登记发照等。6个附属单位是沪西自来水设计处、公共交通公司筹备委员会、码头仓库管理处,吴淞煤气厂、浦东自来水厂、市轮渡公司。

    工务局 设局长、副局长,4处5室,并有顾问、专员等。4处为设计处、道路处、营造处、结构处。设计处主管市区地形和路线的测绘,营建工程及运量的调查统计,工程材料及污水检验,都市建设的研究设计等。道路处主管道路、沟渠、涵管的规划兴筑、养护,各道路工厂的管理,飞机场的规划、兴筑、养护,实施工程的查勘和监督。营造处主管公共建筑(菜市场、公共商场、公共厕所等)的设计、兴建和修缮,对各营造厂的管理,关于建筑工程和有关电机设备、卫生设备、工厂设备的查勘、审核,核发营造执照,办理建筑师、营造厂、建筑电机厂商的登记注册,对于园林、旷地、苗木的兴建、管理。结构处主管桥梁、隧道的规划、兴建、修缮,各结构工厂的管理,码头仓库的规划、修建,河道的疏浚,海塘的修筑和养护。技术室专管工程技术的研究、建议、审核、改进和工程技术标准的审订等。

    地政局 设局长,4处7室及若干附属机构。第一处办理土地丈量、分并、勘测,图籍绘制、登录、编造保管、印发,厘订经界、编列地号、核算面积,审核图稿。第二处办理土地总登记、转移登记、地籍管理,办理土地权利状的编制核发。第三处办理土地税催收、契税、契价税等,办理土地改良物调查及估价等事项。第四处办理公地管理、岸线使用、土地重划及土地使用的规划,办理土地征收、土地金融、土地纠纷、房屋租赁的处理,设公地清查队,负责各区的公地查勘清理。附属机构有调处委员会,建筑改良物调查总队,土地测量总队,第一至第三土地登记处,黄浦、闸北、法华、沪南、漕泾5个核算处。

    民政局 设局长,4科4室及专员督导等。第一科办理关于保、甲事项。第二科办理户籍行政事项。第三科办理兵役行政事项。第四科办理关于礼俗和配给事项。

    教育局 设局长、副局长,6科6室,并设有主任秘书、专门委员和督学。6科为中教市校科、中教私校科、国民教育市校科、国教私校科、社教行政科、民众教育科。中教市校科及中教私校科,分别主管公私立中等学校、职业学校、市立专科学校,监督公私立专科以上学校。国教市校科及国教私校科,分别主管市立中心小学及国民学校、幼稚园、示范区、实验区,监督私立小学及各校代办国教班。社教行政科主管图书馆、博物馆、体育馆、体育场、科学馆、美术馆、电化教育队等。民众教育科主管民众学校、补习学校等,在南市设有民众教育馆、浦东设有乡村民众教育试验区、沪西设有民众教育实验区,分别主持推进民众教育工作。

    市政咨议委员会 1945年12月21日成立,集纳外界知名人士、各项专门人才,对于市政建设及兴革事项提供建议和咨询。鉴于有些外国人对上海市情况颇多研究,成员中外籍重要人物占有较大比例。组织规则规定设委员15~20人,由市长就曾在上海公私机关或团体服务著有信望之中外人士和中外市政专家中聘任。任期一年,连聘连任。每月开会一次。1945、1946年,受聘的委员有刘鸿生、奚玉书、徐士浩、潘序伦、葛杰臣、郭琳爽、马歇尔、李德尔、凯塞克、贺金、鲍爱登、季莱登、杜克赖。1947年,受聘的有刘鸿生、奚玉书、徐士浩、葛杰臣、郭琳爽、李铭、马歇尔、鲍威尔、凯塞克、李德尔、古瑟莱、爱德华、海尔密克、万树雄、陈光甫、齐治、富兰克林、贺金。1948年受聘的有徐士浩、李铭、奚玉书、葛杰臣、郭琳爽、陈光甫、万树雄、齐治、马歇尔、海尔密克、凯塞克、鲍威尔、爱德华、古瑟莱、富兰克林、贺金、才尔孟、司铎、唐星海、涂羽卿、朴洛克、卡塞尔。历届主任委员均由颜惠庆担任。

    经济委员会 1945年10月15日成立,是经济问题方面的参谋咨询机构,其宗旨在于“复兴本市经济,增进民生福利”。根据面临的各种经济问题,延请中外专门人才,从宏观范畴分组专项研讨,提出建设性建议供市政府决策参考。委员有布脱拉、庄士顿、白兰德、刘鸿生、陶百川、陈行、张兹闿、杨锡志、赵曾珏、潘序伦。主任委员奚玉书。

    保卫委员会 是军政合一的地方性武装组织。1924年成立上海保卫团,1929年改组为保卫团整理委员会,1931年改为上海市保卫团管理委员会,1934年改为上海市保卫委员会。1945年11月,抗日战争爆发前存在的保卫团全部重新成立,恢复组织上海市保卫委员会。委员有吴绍澍、沈士华、浦拯东、魏汝霖、张伯亭、容有略、黄翰英、陆京士、陈子馨、金润庠、唐承宗、姜怀素、徐寄庼、杨英、胡筠秋、徐采丞、王延松、曾广武、文心珏、谭煜麟、陈志达、俞松筠。主任委员钱大钧,副主委委员杨虎、李及兰、宣铁吾,常务委员王晓籁、王彬彦、姚慕连、杜月笙、秦润卿。

    房屋租赁管理委员会 1945年11月成立。抗日战争胜利后,上海人口剧增,住房紧张,转租人与承租人及业主间的租赁纠纷频繁发生。租赁房屋盛行以金条、美钞顶租,利用顶租房屋投机,各种纠纷严重妨害社会秩序。市政府为谋求调整房屋租赁关系,并进行适当管制,特设置上海市房屋租赁管理委员会,指派、聘任地政局长陈石泉等为委员。组成人员沈质清、俞叔平、葛克信、黄华、魏汝霖、查良鉴、赵志游、冯有真、潘序伦、徐寄庼。主任委员陈石泉,副主任委员何德奎。

    德侨管理委员会 1945年11月成立。抗日战争胜利后,上海有德国侨民2000多人,其中纳粹党徒约200人,集中于江湾前日本学校,散居于虹桥及高恩路(今高安路)一带。市政府特设立德侨管理委员会,统一管理德侨一切事务。主要事务有管理登记、办理集中营、安排分批遣送回国等。委员许宝骅、魏汝霖、王新衡、俞叔平。主任委员杨英。

    接收物资管理处 1945年11月15日成立。业务有三,办理委托市政府接收的敌伪物资事业的接收、保管、运用、调查等事项,关于与行政院上海区敌伪产业处理局的联系事项,关于市政府各局有关对敌伪物资及事业的接收、保管、运用的联系事项。

    日侨管理处 1945年10月1日成立。为第三方面军设置的一个专事处理日侨问题的临时性机构,与上海市政府工作关系密切。1945年8月10日以前旅沪日本侨民48931人,日本投降后,奉命沪集中待遣者30355人,合计79286人。划定4个区域集中管理日侨,主要集中在虹口区和杨树浦区。制订有《日侨编组管理办法》《日侨技术人员登记考核及就业指导办法》《日侨房产货物接管办法》《日侨文教工作实施计划》等规章和工作计划,分期训导和安排分批遣送日侨回国,兼办日侨房屋纠纷案件和日侨产业物资调查处理,特别调查隐匿其中的顽固敌对分子。

    设计考核委员会 1945年12月成立。市政府内部各级官员和职员带有群众性的组织。主要业务监督、考核全体官员、职员,机关工作设计,提出工作目标和要求,促进行政效率。1946年3月市政府制订《上海市政府设计考核委员会组织规程》。委员由市长指定市政府重要官员兼任。委员有宣铁吾、顾毓琇、俞松筠、赵祖康、赵曾珏、浦拯东、陈石泉、葛克信、闵湘帆、沈泽苍、孙芹池、张晓崧、钱乃信、王兆荃、谷春帆、祝平、张维、欧阳遵铨,主任委员何德奎(1945年12月~1946年6月)、吴国桢(1946年6月任),副主任委员沈士华、何德奎(1946年6月任)。

    都市计划委员会 1946年8月成立。主要业务对上海城市建设的前景预先制定必要的规划。设委员20余人,除市府各局局长为当然委员外,聘请工商、金融、政法、技术专家为委员。组成人员分当然委员和聘任委员,当然委员有赵祖康(兼执行秘书)、何德奎、祝平、赵曾珏、顾毓琇、张维、谷春帆、宣铁吾、吴开先,聘任委员有李庆、吴蕴初、黄伯樵、陈伯庄、汪禧成、施孔怀、薛次莘、关颂声、范文照、陆谦受、李馥荪、户树森、梅贻琳、赵棣华、奚玉书、徐国懋、钱乃信。主任委员吴国桢。

    越江工程委员会 1946年5月第三十次市政会议通过《筹建越江交通工程进行办法》,并确定上海市越江工程委员会人选组成。任务是筹划和进行跨越黄浦江连接浦西浦东的交通工程建设。组成人员有何德奎、钱新之、杜月笙、王晓籁、徐寄庼、李馥荪、潘公展、奚玉书、茅以昇、刘鸿生、陈伯庄、丁贵堂、沈熙端、徐学禹、侯家源、吴开先、陈霆锐、王艮仲、沈士华、陈石泉、浦拯东、赵曾珏、许宝骅、赵祖康(兼执行秘书)。主任委员吴国桢。

    文献委员会 1930年3月,上海市通志馆设立。1945年11月,市政府聘请胡朴安、徐蔚南分任正副馆长,通志馆复馆。1946年12月9日,设立上海市文献委员会,隶属于市政府,通志馆工作并入办理。1947年7月1日,上海市文献委员会成立,业务有办理上海市文献资料的调查、征集、保管、编辑出版事项,上海市通志纂修。市政府指定胡朴安、徐蔚南任正副主任委员。7月9日胡氏病逝,徐蔚南代理主任委员。委员有顾毓琇、潘公展、李熙谋、叶恭绰、吴开先、张元济、朱经农、舒新城、王培荪、杜月笙、陈无咎、赵海珊、叶揆初。

    冬令救济委员会 1946年11月1日,上海市政府社会局联合有关机关团体和各界代表所组成。业务是在严冬季节救济、收容露宿贫困流民。委员有荣德生、黄涵之、朱孔嘉、奚玉书、徐永祚、李子宽、秦润卿、赵棣华、李剑华、蔡殿荣、王人麟、赵朴初、杜月笙、方英达、严谔声、李馥荪、任衿苹、张维、李天真、李规庸、蒉延芳、陆英耕、徐寄庼、王晓籁、江兆平、孙泳沂、冯有真、张晓崧。主任委员吴国桢,常务委员潘公展、方治、宣铁吾、何德奎、刘鸿生、董和甫、吴开先。

    三、行政领导人

    1927年7月~1930年6月,上海特别市市长共3任。1930年7月~1937年11月上海市市长共3任。1945年8月~1949年5月,上海市市长共4任。

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