首页 --专业志->--上海司法行政志->--总述

总述

2008/5/29 10:18:16

中国封建社会长期以来行政与司法不分,司法行政与司法审判不分,地方长官同时是审判治狱之官。解放前上海未设立过专门的司法行政机构。中华人民共和国成立后,50年代创立了人民司法行政制度,成立上海市司法局,但1959年被撤销。80年代恢复重建上海市司法局后,上海司法行政工作有了重大发展。

从清代到民国19年(1930年),上海地区司法行政工作一直归江苏省管辖。清光绪三十二年(1906年)冬,朝廷推行“官制改革”,将刑部改为法部,掌管全国司法行政事宜,并监督大理院和各级审判检察机构。同时改各省按察使司为提法使司,掌管各省司法行政。这是中国行政与司法的首次分立,也是中国近代司法行政制度的开端。清宣统二年(1910年),江苏省按察使司改为提法使司,管理全省包括上海地区在内的司法行政,但县以下司法行政仍属官衙管理。鸦片战争后,尤其是清同治七年(1868年)和八年,英、美、法等国先后在上海租界成立会审公廨后,租界司法为外国领事控制。辛亥革命后,租界当局趁机武装占领会审公廨,攫取中国的司法权。南京临时政府、北洋政府、南京国民政府均成立司法部或司法行政部,掌管全国司法行政。民国16年(1927年),江苏省成立司法厅,管理全省司法行政,但未及半年即被撤销。其间曾设立驻沪特派员,管理上海的司法审判和司法行政。民国31年(1942年)抗日战争期间,伪司法行政部曾设立驻沪办事处,管理伪上海地方法院和上海周边各县的司法审判工作。民国34年(1945年)抗日战争胜利后,南京国民政府接收伪上海地方法院和监狱,由司法行政部直接管理,直到上海解放。

上海律师活动最早出现在公共租界。律师制度在中国司法机构中最早被采用,是上海公共租界会审公廨审理华洋诉讼,当时出庭的都是外国律师。民国元年(1912年)9月,北洋政府颁布《律师暂行章程》,中国开始建立和实行律师制度。民国2年(1913年),江苏上海律师公会在南市金家坊成立,会员有近百人。这是中国近代最早的律师团体。民国16年(1927年)后,随着中国政府收回租界会审公廨,成立临时法院,上海律师日渐增多,到民国24年(1935年)发展到1166人,为全国各省之冠。抗日战争期间,上海律师有所减少,解放前夕,又发展到1347人。

公证制度在中国始于20世纪30年代。民国24年(1935年),南京国民政府颁布《公证暂行规则》。民国32年(1943年)国民政府颁布《公证法》。民国25年(1936年),司法行政部指定上海地方法院首先试办公证,由司法行政部指派两名推事在上海第一特区地方法院专办公证。当时公证制度在全国推行缓慢。直到解放时,上海公证一直没有多大发展。

上海解放前,虽也创办不少法律报刊,但没有也不可能进行系统正规的法制宣传教育,同时也没有负责此项工作的专门机构。

解放前上海法学教育比较兴盛。从民国元年(1912年)~民国38年(1949年),上海先后有48所大专院校设置过法律专业,培养了一大批毕业生,爱教授、著名民主人士沈钧儒长期在上海从教。著名爱国律师沙千里、史良等都是当时上海法科大学毕业的。但上海没有专门办过法官训练班。民国19年(1930年)前后,司法行政部南京法官训练所只选派少数成绩好的学员来上海法院工作。抗日战争胜利后,上海东吴、震旦大学也选派优秀生去南京中央政治学校法官训练班学习,而上海没有司法培训的记载。

上海历来有依靠乡邻调停解决纠纷的习俗。民国18年(1929年),南京国民政府颁布《乡镇自治施行法》,规定乡镇公所设立调解委员会,办理民事调解及依法撤诉的刑事调解事项。民国35年(1946年),上海市政府颁布《上海市区调解委员会组织规程》和《上海市区调解委员会成立须知》。根据上述规定,上海30个区(10个郊区)都成立调解委员会,共有调解委员200多人。但这些调解委员会,实质上都是区公所的附属机构,并非真正的民间调解组织。解放前,上海个别区虽有调解民间纠纷的记载,但大量民间纠纷乃是自生自灭。

1949年上海解放后,华东军政委员会司法部设在上海,管理华东地区的司法行政工作。1953年,上海市人民法院成立司法行政处。这是法院内部司法审判与司法行政首次分立。1954年,中华人民共和国第一部宪法公布后,中央人民政府司法部改为中华人民共和国司法部,各大行政区司法部撤销。1955年,在上海市人民法院司法行政处的基础上,正式成立上海市司法局,负责基层法院的机构管理、人员编制、干部训练、法制宣传、律师、公证、人民调解、司法统计、法令编纂以及司法经费等工作。这是上海首次成立市级司法行政机构,也是司法行政与司法审判第一次分离。但区、县以下的司法行政仍与法院混为一体。市司法局成立后,积极推行各项司法行政工作,取得一定成绩。但在1959年由于“左”的影响,上海市司法局被撤销。此后20年,上海司法行政又归法院管理。

20世纪50年代,随着人民司法行政制度的建立,逐步建立起人民律师制度。1949年8月,上海市人民法院在审判委员会下设立辩护人,翌年改为公设律师室。1953年公设辩护人改为公设律师,归法院司法行政处领导。1954年,根据司法部指示,市人民法院在老闸、杨浦两个区试行律师辩护。1955年,市人民法院公设律师室划归市司法局领导。1956年4月,上海市律师协会筹备会和6个法律顾问处先后成立,有律师、工作人员183人,兼职律师125人。1956年4月~1959年3月,共办理刑事辩护案件6404件,民事代理案件7363件,刑事自诉案件65件,代书诉状29577件,解答法律咨询127690人次,担任单位法律顾问15个。1959年市律师协会筹备会和6个法律顾问处随着市司法局撤销而撤销,新中国建立的律师制度宣告夭折。公证制度也同样遭遇曲折。1949年,市人民法院在审判委员会下设立公证处,1950年并人公设律师室,公证人由辩护人兼任。1954年,根据中央政法委员会指示,市人民法院在黄浦、长宁等6个区法院成立公证处。1955年,市区两级公证处归上海市司法局领导,经过整顿合并后,成立3个市级公证处。1956年,又合并成立上海市公证处。1952~1957年,办理各类民事公证41137件,仅1955年办理经济公证2900余件。1956年以后,开始压缩机构,削减业务,认为“经济公证已完成了历史使命”,“共产主义思想大解放,公民之间已不存在个人产权等民事法律关系问题”。1959年上海市公证处被撤销。其后少数涉外公证归法院办理,国内公证完全中断。

1950~1954年,全市性的法制宣传皆由各级政府和公安、法院等机关组织开展。如大力开展禁赌、禁毒、禁娼的法制宣传教育,在镇压反革命、“三反”、“五反”运动中开展“首恶必办,胁从不问”、“坦白从宽、抗拒从严、立功赎罪、立大功受奖”的宣传,同时大力开展新婚姻法的宣传教育。1955年市司法局成立后,法制宣传归市司法局领导,并成立法制宣传机构。法制宣传主要是配合党和国家的中心工作,配合法院结合各种案例,进行各项法律法令的宣传教育。1957年反右派运动以后,由于“左”的思想影响,法制宣传受到削弱。50年代的法学教育和司法培训也没有坚持开展下去。全市仅有的一所华东政法学院,几起几落后被撤销。1955年在上海创办的司法部法律中专学校(由市司法局代管),1956年招收一届学生,1958年停办。1954年市人民法院成立司法干部训练班,1955年划归市司法局领导,前后共办15期,培训司法干部和民警400多人,1957年停办,1958年也被撤销。

1949年10月,上海市人民政府规定在市区接管委员会下设调解委员会(简称调委会),调处一般民事纠纷和轻微刑事案件。1951年,市区街道居民委员会下设调解委员会。1952年,在司法改革中,基层调委会普遍成立。1954年,中央人民政府颁布《人民调解委员会暂行组织通则》。1955年,全市共成立调委会3153个,其中市区2989个,调解人员16667人,其中一半以上为家庭妇女。1953、1955年,调处民间纠纷年均在8万件以上。1956年后,由于政治运动多,人员变动大,郊县由于农业合作化和人民公社化,区乡合并频繁,调解组织变动较大。1959年市司法局撤销后,调解工作复归法院领导。1965年全市有调委会2663个。

“文化大革命”期间,林彪、江青反革命集团及其在上海的骨干,践踏宪法和法律,摧残社会主义法制,竭力鼓吹法律虚无主义,司法机关被列入砸烂之列,司法行政工作遭到严重破坏。

1979年底,在中共十一届三中全会提出发展社会主义民主和加强社会主义法制的战略方针指导下,国家司法部恢复重建。根据中共中央、国务院《关于迅速建立地方司法行政机构的通知》,1980年1月,上海市司法局恢复重建。到1982年底,全市22个区、县普遍成立司法行政机构,同时成立法律顾问处(即律师事务所)和公证处,街道乡镇设立司法助理员。1983年后,政法部门体制改革,劳改劳教工作划归市司法局领导。1984年后,全市不仅街道、乡镇普遍成立人民调解委员会,而且工厂企业也都成立调解组织,郊县各乡镇普遍成立法律服务所,司法行政工作向基层大大延伸。20世纪80年代以后,全市司法行政机构形成从市—区、县—街道、乡镇的多层次、多功能、多“兵种”的体系,发展壮大了司法行政干警队伍。到1995年止,全市司法行政干警包括市监狱局、劳教局、区县司法局、律师(在编部分)、公证、法律院校、法制报刊社等,共11996人。其中监狱劳教干警7989人,司法行政干部4007人。调解队伍超过10万人。

1979年恢复律师制度,1980年上海律师协会正式成立,开始成立两个法律顾问处(1984年改为律师事务所),律师16人。到1995年,发展到专职、兼职和特邀律师4403人。律师事务所发展到215家,为20035家企业和政府机构担任法律顾问。全市律师积极为经济建设和改革开放服务,为发展社会主义民主和健全社会主义法制服务,为方便人民群众服务,各项业务取得重大发展。1980~1995年,共办理刑民案件264142件,办理经济案件91449件(1991~1995年办理79689件)。1990年以前的十年,律师为企业追回经济损失5.7亿元;1991~1995年,帮助企业追回拖欠款31.3亿多元,使企业避免经济损失30.7亿元,充分发挥了律师在经济活动中的作用。90年代后,由于浦东开发开放,律师办理涉外法律服务领域不断扩大。1994年底,律师担任外商投资企业的法律顾问,由1988年的300多家增加到1470多家。律师参与涉外法律服务,由项目谈判、办理涉外见证,发展到国际金融、证券交易、土地批租、房屋买卖、海商海事等。1995年,有15家国外和境外律师事务所在沪设立办事处,扩大了国际交流。

1980年恢复重建上海市公证处。到1982年,22个区、县和金山石化地区全都成立公证处。到1995年,公证人员从1980年初的29人发展到449人。公证业务持续发展。1980~1995年,公证工作由单纯办理涉外民事公证,到涉外、国内公证业务同步发展;从以民事公证为主发展到开拓经济公证为重点;从单纯出具公证证明发展到向社会提供多样化的法律服务。16年中,全市共办理各类公证1686417件,其中国内公证445498件(经济公证17万多件),涉外公证1240919件。为适应对外开放的需要,全市有19个公证处开展涉外公证业务,公证项目种类从20多种扩展到100多种,公证文书发往80多个国家和地区。随着浦东的开发开放,涉外经济公证也有较大发展,仅1995年,全市办理涉外经济公证15000多件,比上年增长60%。

20世纪80年代以后,法制宣传教育开创了新的局面。1983年开展严厉打击严重刑事犯罪法制宣传。1985~1995年,全市顺利地开展两个五年普及法律知识的活动。由于领导重视,重点突出,精心部署,分类指导,骨干力量充分发挥,有计划有步骤地向前推进,因此第一个五年的普法于1988年提前完成任务。全市有接受教育能力的普法对象818.3万人中,以《宪法》为重点,学完“十法一条例”(宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法<试行>、婚姻法、继承法、经济合同法、兵役法、治安管理处罚条例、民族区域自治法、民法通则)的有757.2万人,占应普法人数的93%。其中各级干部115.8万人,占干部总数95.l%;职工450.5万人,占职工总数92.1%;农民109.5万人,占农民总数94.8%。全市大中小学都相应开设了法制教育课。第二个五年普法,结合深化经济体制改革和建立社会主义市场经济的要求,重点突出专业法的宣传教育。根据“干什么,学什么;缺什么,补什么”的原则,各行各业结合实际,学习有关专业法律法规。1994年,有850万人次接受普法教育,训练骨干4500多人,全市有150万人次参加市场经济法律法规学习,效果显著。80年代的法制宣传,已不像50年代主要围绕审判、结合案例进行,而是推向整个社会,成为社会主义法制建设和精神文明建设的重要组成部分。随着普法工作逐步深入,全民法制观念逐步提高,全市各行各业开始进入依法治理,依法经营,依法办事的轨道。

法学教育和司法培训也有重大发展。80年代初期,市司法局创办上海市司法干校和司法学校。1984年后,又先后创办劳改工作警察学校、上海市政法管理干部学院、上海法律高等专科学校(1993年改为上海大学法学院),逐步形成上海司法行政系统的法学教育基地。到1995年,共培养大中专法律专业学校毕业生4000多人。为解决司法干部“青黄不接”的矛盾,从1982年开始,市司法局通过举办法律专业函授站、政法干部自修大学、大中专自学考试、电大辅导班、委托各大学定向培养、岗位证书培训、法律顾问培训班、律师函授辅导站以及组织出国培训等10多种教育形式,培养适应上海改革开放需要的大批法律人才,包括“懂法律、懂经济、懂外语”的“三懂”人才。到1995年,共培训法律人才16200多人,司法行政系统干警的文化素质和法律专业素质有了很大提高。

1983年夏,根据中共中央和中共上海市委决定,上海的劳改劳教工作,由市公安局整建制地划归市司法局领导。这是政法系统的一次重大体制改革。从此,作为执行刑罚的监狱与公、检、法执法机关,互相配合,互相制约,履行保护人民、打击敌人、惩罚犯罪、服务于社会主义现代化建设的职责。十几年来,上海各个监狱遵循“改造第一、生产第二”的方针,坚持惩罚管制与思想改造相结合的原则,对罪犯实行惩罚与改造,充分发挥人民民主专政工具的作用,把大批罪犯改造成为自食其力的劳动者和新人。劳动教养工作划归市司法局领导后,1984年重组上海市劳动教养委员会,由市司法局、公安局、民政局、劳动局和教育局5个单位负责人组成。1994年《中华人民共和国监狱法》颁布,规定“国务院司法行政部门主管全国的监狱工作”、“监狱的设置、撤销、迁移,由国务院司法行政部门批准”,进一步从法律上理顺了监狱的管理体制。1995年,根据中共上海市委决定,上海市劳改局改为上海市监狱管理局,定为正局级,下设提篮桥监狱、五角场监狱、周浦监狱、北新泾监狱、白茅岭监狱、军天湖监狱和青浦监狱;在原劳改局劳动教养处的基础上,成立上海市劳动教养工作管理局,定为副局级,下设妇女劳动教养所、第一劳动教养管理所、第二劳动教养管理所、第三劳动教养管理所和劳动教养收容所。1991~1995年,新收押罪犯30903人,同比增加14.4%。新收容劳教人员18710人,同比减少9.4%。罪犯和劳教人员脱逃、逃跑率,年平均分别为2.6%和3%,分别下降35.9%和49.5%。改造质量不断提高,罪犯减刑、假释比例从1990年的7.4%,上升到1994年的16.4%。

20世纪80年代后,在基层普遍建立人民调解组织的基础上,从1982年起,街道乡镇逐步建立由司法助理员、派出所所长、房管所所长、法院民庭联系地区的审判员参加的调解联席会议制度。到1985年,工厂企业普遍建立调解组织,同时建立工厂、地区、乡镇“三位一体”的大型联合调解组织。1986年后,青浦、嘉定、金山、松江等县还与外省毗邻地区建立联合调解委员会。1991年起,市区不少街道还建立个体户和外来民工调解组织。1995年,浦东新区率先建立社会矛盾调解中心,负责调解处理重大群体社会矛盾。到1995年底,全市有调解组织1.1万个,形成人民调解工作网络,基层调解人员超过10万人。1980~1995年,全市调处各类民间纠纷1160690件,防止可能发生的非正常死亡事件9520件,涉及10822人,有力地维护了社会稳定,发挥了人民调解工作在社会治安综合治理中的作用,在国际上被誉为“东方一枝花”。80年代以后,随着乡镇企业的异军突起,司法行政工作向基层延伸,乡镇法律服务所普遍建立。乡镇法律服务所的业务不断扩大。由一般的调解工作,发展到不仅调处民间纠纷,也调处经济纠纷;与律师一起参与诉讼和代理诉讼工作,担任乡镇企业法律顾问;协助公证员办理公证业务,参加本地区的法制宣传教育等工作。到1995年,郊县共有乡镇法律服务所217个,人员809人,其中法律工作人员740多人。1985~995年,参与调解民间纠纷69353件,代理民事诉讼和经济诉讼42667件,非诉讼(多为经济纠纷代理)31643件,担任企业法律顾问5454家,协办公证118578件,为企业追回拖欠款9.3亿元,挽回经济损失5.4亿多元,有力地维护了乡镇企业的合法权益和地区的社会稳定。

1980~995年,上海司法行政系统接待来沪访问的有40多个国家和地区司法代表团280多批,近3000人。派出考察访问的司法代表团24批,近150人。虹口、南市、浦东新区都先后接待外宾参观人民调解工作。虹口区乍浦路街道接待20多个国家和地区的司法代表团62批,425人,受到国际友人赞誉。

当前访问量: 总访问量:
回到顶部