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第二节 市人民委员会(1955.2~1967.2)

2006/10/31 15:53:29

    1955年2月,市一届人大二次会议依照1954年9月公布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定,将市人民政府改为市人民委员会(简称市人委)。市人委是市人民代表大会的执行机关,也是上海市的地方国家行政机关,市人民委员会由市长和副市长及委员若干人组成。

    根据组织法规定,县级以上人民委员会行使下列职权:(1)根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令,规定行政措施,发布决议和命令,并且审查这些决议和命令的实施情况。(2)主持本级人民代表大会代表的选举。(3)召集本级人民代表大会会议,向本级人民代表大会提出议案。(4)领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作。(5)停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行。(6)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令。(7)依照法律的规定任免国家机关工作人员。(8)执行经济计划,执行预算。(9)管理市场,管理地方国营工商业,领导资本主义工商业的社会主义改造。(10)领导农业、手工业生产和互助合作事业。(11)管理税收工作。(12)管理交通和公共事业。(13)管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作。(14)管理兵役工作。(15)保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利。(16)保障少数民族的平等权利,省人民委员会并且帮助本省各少数民族聚居的地方实行区域自治,帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。(17)办理上级国家行政机关交办的其他事项。

    根据1954年9月公布的《中华人民共和国法院组织法》和《中华人民共和国检察院组织法》规定,市人民法院和市人民检察署不再列入市人委工作部门序列,依照法律,独立行使各自的职权。

    为加强和改进市人委工作,在调查研究的基础上,1957年1月市人民委员会印发《关于加强市人民委员会工作的暂行规定》。《规定》强调市人民委员会对各部门、各区的工作应进一步加强统一领导,保证中央决定的方针、政策、法律、法令,市人代会、市人民委员会的决议和全市统一部署的贯彻执行;政府工作中涉及全市性的政策问题、重大问题和重要工作,必须由市人民委员会作出决定,统一布置执行;市人民委员会会议必须依法按月举行一次,讨论和决定涉及全市性的重大问题。

    在开展“大跃进”的过程中,1958年6月中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》。《通知》明确:“大政方针和具体部署都是一元化,党政不分。”为贯彻执行中央这一精神,市委第一书记柯庆施引用毛泽东主席所讲的“虚君共和”[“虚君共和”,据传是指西周时代国人起义,周厉王逃跑,国无君主,由大臣共伯和摄行王事,号共和元年,后世称之为“共和行政”。]这一典故,强调上海要实行党政不分。同年9月,中共上海市委发出《关于市人民委员会今后工作中几个问题的通知》,要求市人民委员会各级工作部门贯彻“党政不分”的原则,并规定:(1)今后各局工作应直接向市委或市委有关各委、各部请示;各区人委、县人委工作应直接向区委、县委请示,不再向市人委请示。(2)市人委各办、委,市属各局(处)、院、行,凡必须以市人民委员会名义发文者,一律送市委有关各委、各部正职签发后,交市人委办公厅以市人民委员会名义发出。(3)今后市人委不再召开区长、县长会议和行政会议,一般也不再召开市长办公会议。但市人民委员会会议仍应定期召开。市人民委员会会议的内容除讨论市委已经决定的问题外,可以组织有关局汇报工作,或组织典型经验报告。(4)市人委办公厅编制人数应较整风前减去三分之二。原有各副市长秘书组撤销,其人员分别并入市委有关各委、各部。

    市委的通知发出后,柯庆施进一步明确,市人委的工作主要是“搞好四个关系,办好法律手续”。四个关系是:(1)搞好与外国人的关系,用市人民委员会的名义接待外宾;(2)搞好与外地的关系,接待外省市来沪接洽业务的人员;(3)搞好与人民群众的关系,接待人民来访,处理人民来信;(4)搞好与民主人士的关系,让他们参加必要的市人民委员会会议,听取他们的意见[柯庆施明确的市人委主要工作,见中共上海市委党史研究室编印的《上海党史资料通讯》1988年第十二期范征夫《回忆上海党政关系问题的一场论争》一文。]。所谓法律手续,实际上指发文手续,凡重要文件一律由市委有关委、部签发,市人委负责办理发文手续。同时,市委对党政领导机构进行重大改变,1958年11月,决定组建党政合一的市建委、计委、农委、工业生产委、科委,分别由市委书记处书记陈丕显、曹荻秋、魏文伯、马天水和候补书记刘述周兼任主任。由于实行党政不分,甚至以党代政,严重影响了政府职能的发挥。经过近4年的实践,暴露了很多问题。副市长曹荻秋1962年在回顾这一问题时指出:“党政不分的做法,既削弱了行政部门和业务主管部门应有的作用,同时也削弱了,党的政治思想工作,削弱了党在路线、方针、政策上的领导。”柯庆施后来也察觉到这种情况,不利于加强党的领导。

    1962年1月,中央召开扩大的中央工作会议(通常称为七千人大会),总结“大跃进”以来的经验教训,不再强调党政不分,提出党委要抓方针、政策、计划,抓调查研究,抓检查工作和总结经验。为改变党政不分的状况,1962年上半年由市委书记、常务副市长曹荻秋组织调查研究,为市委起草了《关于加强党的领导,加强政府部门工作的几项规定(草案)》,经市委常委会讨论通过后,于当年7月以市委名义下发试行。《规定(草案)》明确:市人民委员会应当在国务院和市委的领导下,按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定,行使自己的职权,领导所属各工作部门和区、县人民委员会的工作,举行市人民委员会会议,召开行政会议和区长、县长会议,讨论和部署工作;市人民委员会可以向所属工作部门和下级人民委员会发布决议、命令和指示;加强市人民委员会的办公机构和综合性工作部门,增设文教办公室、公用事业办公室和农业办公室,市人民委员会办公厅的机构亦应充实加强;党的工作和行政业务工作应当明确分开,市委工作部与市人委各委、办应当按各自规定的任务进行工作,市委的工作部门不应包办行政业务。

    上述《规定(草案)》试行后,上海的党政关系有了明显的转变,以党代政,党政不分的状况有了改变,政府的职能逐步得到较好的发挥。

    市人委机构变化情况:

    1955年2月市政府改为市人委后,对所属工作部门作了较大调整:撤销市政府政治法律、财政经济、文化教育、市政建设等4个委员会,成立市人委政治法律(一办)、文化教育(二办)、重工业(三办)、轻工业(四办)、财粮贸(五办)、交通运输(六办)、市政建设(七办)、对资本主义改造(八办)和文艺(九办)等9个办公室;撤销市政府人民监察委员会,成立市监察局;撤销市政府重工业管理局,成立市第一、第二重工业局;将市地方工业局改为市第一轻工业局,将市轻工业管理局改为市第二轻工业局;撤销市政府商业局,成立市第一、第二、第三商业局;撤销市政府工务局,成立市市政工程局和市规划建筑管理局;将市政府交通运输管理局改为市交通局;将市政府文化事业管理局改为市文化局;将市政府人事局改为市人委人事处;将市政府新闻出版处改为市人委新闻处;将市政府对外文化联络事务处改为市人委对外文化联络处;将市政府农业生产管理局改为市农业局;将华东行政委员会联络局交上海市管辖,改为市人委联络局(不久又划出市人委序列);将市文物管理委员会改为市文物保管委员会,列入市人委序列;增设市司法局、市内河航运管理局、储备物资管理局(原为国家物资储备局上海分局,华东行政委员会机构下放后改为此名)、物资供应局、对外贸易局、手工业管理局和市人委专家工作处、出版事业管理处。至1955年末,市人委直属机构和工作部门共56个。

    1956年,为适应国家行政体制方面的改革和上海工作发展的需要,市人委对所属工作部门进行了两次较大的调整。同年上半年,增设市农产品采购局;将市人委宗教事务处改为市宗教事务局;在市人委办公厅行政处、交际处基础上成立机关事务管理局;将市人委华侨事务处改为华侨事务委员会;将市内河航运管理局改为市交通运输局;将市交通局改为市公用事业管理局;将市人委交通运输办公室和市政建设办公室合并为市政建设交通办公室(六办);将高教部所属上海高等教育管理局改为市高等教育管理局,受市人委和高教部的双重领导;将市市政工程局下属的园场管理处改为市人委园林管理处。同年8月,市人委决定增设市建设委员会;将市第三商业局改为市第二商业局;以市第二商业局管理服务性行业的有关部门为基础,成立市服务局;以市第二商业局管理水产的单位为基础,成立市水产局。同年,还设置了劳动工资委员会、防汛总指挥部、推广普通话委员会、编制委员会等非常设机构。

    1957年2月,根据中央调整机构、紧缩编制的指示精神,市人委决定对所属工作部门作如下调整:撤销市人委政治法律(一办)、文化教育(二办)、重工业(三办)、轻工业(四办)、文艺(九办)等5个办公室和郊区工作办事处、新闻处;撤销市手工业管理局,成立市工艺美术局(与手工艺合作联社合署办公);撤销市人委专家工作处,仅保留对外名义,其业务并入市人委机关事务管理局;撤销市规划建筑管理局,其业务并入市建设委员会,并成立市建筑管理局;将市第一、第二轻工业局合并为市轻工业局;将市纺织工业局与纺织工业部所辖华东纺织工业管理局合并为市纺织工业局;将市农产品采购局与全国供销合作总社上海办事处合并为市供销合作局;将市物资供应局与市储备物资管理局合并为市物资储备供应局;将市第一、第二重工业局分别改为市机电工业局、市化学工业局;增设市人委广播事业管理处(与上海人民广播电台合署办公)。6月,将市人委出版事业管理处改为市出版局;将市物资储备供应局改为市物资局;成立市建筑管理局;撤销市水产局。同年,还设置了市劳动教养委员会、市人委港澳同胞问事处(与华侨事务委员会合署办公)等非常设机构。

    1958年,为进一步发挥地方的主动性和积极性,中共中央、国务院决定把一部分工业、商业、教育、财政的管理权以及许多由国务院有关部、委直接管理的企事业、文教单位下放给地方。据此,市人委于同年2月发布关于改进上海工业管理体制、商业管理体制和区财政管理体制的3个规定,并于同年10月决定对所属工作部门作如下调整:成立市人委公用事业办公室(同时将市政建设交通办公室改为交通运输办公室)、外事办公室(同时撤销对外文化联络处)、科学技术委员会;以中央下放的上海钢铁公司、上海电影制片公司为基础,分别成立市冶金工业局、市电影局;将市机电工业局分设为市机械工业局和市电机工业局;撤销市工艺美术局,其业务并入市轻工业局;将市财政局和市税务局合并为市财政局;将市第一、第二商业局合并为市第一商业局;将市工商行政管理局、市服务局、市粮食局、市供销合作局合并为市第二商业局,市工商行政管理局成为市第二商业局的一个处,对外仍保留局的名义;将中央下放的华东纺织管理局、华东建筑工程管理总局分别并入市纺织工业局、市建筑工程局;将市市政工程局、市建筑管理局合并为市城市建设局;此外,原分别由电力工业部、交通部、邮电部管理的上海电业管理局、上海区港务管理局、上海邮电管理局均下放归上海市管理,分别改为上海电业管理局、上海市港务管理局、上海市邮电管理局。11月,市人委决定以市计划委员会为基础,成立市经济计划委员会;以市建设委员会为基础,成立市基本建设委员会;增设市工业生产委员会和市农村工作委员会。上述4个委员会以及市科学技术委员会,实行党政不分的一元化领导,既是市人委的工作部门,也是中共上海市委的工作部门。12月,成立市水产局。同年,还设置了绿化工作领导小组、查私工作委员会、劳动工资小组等非常设机构。

    1959年4月,成立市人委地质处、市气象局。同月,将工商行政管理处(对外称局)由市第二商业局划归市第一商业局。5月,撤销市农业局、司法局、监察局。12月,成立市档案管理局(和同期成立的市档案馆合署办公)。同月,决定增设市仪表电讯工业局。同年,还设置了原材料指挥部、海塘江堤工程管理委员会、兵役委员会、水利枢纽通航委员会、防汛委员会等非常设机构。

    1960年4月,成立市业余教育局、市生产技术局。5月,将市高等教育管理局改为市高等教育局;成立市隧道工程局;将市交通运输局改为市第一交通运输局;成立市第二交通运输局;撤销市人委公用事业办公室,其业务并入市基本建设委员会;撤销市人委地质处,成立市地质勘察局。6月,恢复设立市粮食局。同年,还设置了业余教育委员会、幼儿保健教育委员会、围垦总指挥部等非常设机构。

    1961年,中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。根据中央有关指示精神,同年8月,将市电机工业局与市机械工业局合并为市第一机电工业局;增设市第二机电工业局(负责国防工业)。9月,成立市机电设备成套供应局。12月,成立市手工业管理局(与市手工业生产合作社联合社合署办公)。

    1962年7月,成立市供销合作总社。8月,根据中共中央、国务院有关精简行政机构以及改进和加强政府机关工作的指示精神,市人委决定:撤销市业余教育委员会、市幼儿保健教育委员会、市水利枢纽通航委员会三个非常设机构;防汛总指挥部、围垦总指挥部、防空指挥部、编制委员会、劳动工资委员会、爱国卫生运动委员会、房屋调整委员会均不作为常设机构,以后随工作任务的变化再进行调整;将工商行政管理处(对外称局)从市第一商业局划出,恢复成立市工商行政管理局。同月,国务院批复同意:成立市人委文教办公室、公用事业办公室、农业办公室和市农业局、税务局、计量标准管理局;撤销市人委对资本主义改造办公室(其业务并入市经济计划委员会)、市基本建设委员会(其业务并入市人委公用事业办公室)、市农村工作委员会、市地质勘察局;将市隧道工程局和城市建设局合并为市城市建设局;将市第一、第二交通运输局合并为市交通运输局;将市业余教育局和教育局合并为市教育局;将市华侨事务委员会改为市人委华侨事务处。同年,中央还决定港务管理局、邮电管理局、电业管理局改由中央有关部门垂直领导,不再列入上海市建制;市物资局在业务上受国家物资总局垂直领导;人民银行上海市分行列入政府工作部门序列。

    1963年4月,成立市农垦局。8月,成立市环境卫生局、市物价委员会(与市经济计划委员会合署办公)。12月,成立中国农业银行上海市分行,列入市人委工作部门序列。同年,还设置了基本建设指挥部、计划生育工作委员会、选举委员会等非常设机构。

    1964年8月,撤销市人委人事处,成立市人事局。同年,还设置了人口普查工作领导小组等非常设机构。

    1965年8月,成立市对外经济联络局。同年,还决定市财政局与税务局合署办公,实行两块牌子一个机构;中国人民银行市分行与中国农业银行市分行合并,保留农业银行市分行名义。此外,还成立了视察委员会等非常设机构。

    1966年3月,将市计量标准管理局改名为市计量测试管理局,标准化工作划归市生产技术局管理。同年8月以后,由于“文化大革命”的发动,市人委工作逐步陷于瘫痪状态。

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