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第三节 纳税外人会制度和议案

2003/8/28 9:14:51

一、纳税外人会制度

1.纳税人与会资格

1869年修订的《上海洋泾浜北首租界章程》放宽工部局董事会董事的选举资格,选举人不再局限于租地人,凡在公共租界租赁房屋且每年缴纳一定数量的捐税,即纳税人均拥有选举权。有选举权的人因此由租地人扩大为纳税人,有选举权者从原来的340人增加至467人。租地人会议演变为纳税人会议。因出席纳税人会者全为外国侨民,故纳税人会议又称“纳税外人会”,以区别于1920年公共租界出现的纳税华人会。

1869年的《上海洋泾浜北首租界章程》规定了纳税人的资格:凡居住界内的外侨,置有价值至少500两的地产,每年缴纳房地捐满10两或10两以上者,或其租赁的房屋,每年缴纳由工部局估定的租价满500两或500两以上者,即有资格在纳税人会议上投票选举董事会董事。1930年工部局调查,公共租界内有外侨36471人,其中合格纳税人只有2677人,1931年公共租界内外侨中合格的纳税人也仅有2965人,代表3243票。

2.会议规则

纳税人会议有年会和特别会两种。年会每年举行一次。1869年《土地章程》规定,有约国领事在每年五六月间随时可发布召集会议的通知,而会议则在5~6月或者6月份的前20天内举行。1875年纳税人会议通过决议,修改召集会议的时间,有约国领事在1月或2月发布召开会议通知,会议在1月、2月或3月的前20天内举行。自1919年纳税人年会召开的时间始改在4月间。

纳税人年会召开的地点并不固定,1871~1873年和1886~1892年在规矩堂,1874年和1875年在兰心大戏院,1876~1885年在工部16局董事会会议室(江西路17号),1893~1895年在理查饭店大厅,1896~1931年间的36年里均在市政厅,1932年和1934年在卡尔登大戏院,1933年以及1936~1939年在大光明大戏院,1940年和1941年在上海跑马总会的大看台上。

[1905年公共租界有选举资格的纳税人名单]

纳税人会议讨论的提案必须是由会议正在讨论的议题所直接引申出的问题,否则提案人应在会议召开以前,以书面备忘录形式向工部局总办送交提案。提交备忘录的具体时间,按1870年的《纳税人议事规程》规定,系会议召开的两天以前;1871年《议事规程》规定为会议召开的三天以前。工部局方面则将该备忘录副本于会议以前或会议当天在《字林西报》上刊登。所有提交纳税人会议的文件,如果事先已在董事会会议室展示三整天(不包括假日),该文件可视为已经宣读。1879年《议事规程》补充规定,除非有人要求在会议上予以宣读。

会前,纳税人会议秘书负责检查会议厅是否准备就绪;检查议事规程、决议案等会议文件是否草拟就绪并放在座位上,如有可能,在会议前由提议人和附议人签名,以节省会议时间,为《字林西报》及其他报纸提供正式发言的副本,并与报界保持联系。会议召开时,负责检查会议通知、议事规程副本、会议日程等是否已放在会议主席的桌上,将提议人和附议人已经签名的决议草案,按议事规程呈交会议主席,查看会议主席是否批注“通过”或“否决”字样,必要时,提醒会议主席注意发言的时间,准备决议案的表格用纸,以备提出修正案时使用,检查所有修正案在提交给主席以前,是否已由提议人和附议人签名,检查分组表决或投票表决的安排是否符合议事规程的规定,为检票人员提供计算投票结果的纸张,事先准备《土地章程》、有关报告和预算书的副本,以供参考。会后,负责保管所有正式文件,从计票人员手里取得与会人员的名单,编写刊登在第二天早晨的《工部局公报》的正式报告,让会议主席在正式报告的副本上签字,将与本次会议有关的全部文件、涉及上一次董事会选举的文件及正式报告交与工部局总办归档。

纳税人年会主席由领事或纳税人担任,一般由到会的纳税人推举,由众人通过。1870年《纳税人议事规程》规定,会议主席在会议正式开始时首先宣读会议通告,然后以他认为合适的先后顺序主持会务。1871年的《议事规程》规定,会议主席需按照会议通告中规定的议事日程主持会务。1879年的《议事规程》规定,只有在主席宣布到会的纳税人(及其所代表所谓纳税人)已达法定人数,且其投票数已经正式登记,会议才可以进入议程。

只有通过会议主席提交与大会讨论的提案才是正式的提案。只有经过会议主席的许可,方能改变通常情况下纳税人在会上针对每一议题或会议主席的讲话只能发言一次这一规则,对正在讨论的问题作说明或作最后答复除外。未经会议主席和出席会议的大多数纳税人的同意,凡已经处理的议案和事务,不得再次提交纳税人会议审议。

会议主席在某一提案面临多种修正案提出的情况下,有权按照“后提议先表决”的原则,将修正案提交会议表决,直到某一动议获得通过,或者所有动议被否决。会议主席在某一议题面临赞成和反对的人数相等的情况下,有权决定进行第二次投票。1879年《议事规程》补充规定,对主席宣布的投票结果无人要求复查,主席的宣布为最后决定;如有人要求复查,主席应指定两名投反对票的纳税人为复查人,复查票数,由会议主席在大会散会前宣布复查结果。会议主席对会议日程的各种问题作出的决定是最终的裁决。1871年《议事规程》补充规定“除非遭到出席会议的四分之三投票人或代理投票人的否决”。

1870年《议事规程》规定,已获通过的决议案在任何情况下都不得在同一次会议上予以撤销或修改。1871年《议事规程》的规定,只有不少于四分之三的出席会议的多数投票人或者其代表,才能撤销或修改该决议案。1879年《议事规程》的规定,任何一项修正案的被否决,并不意味着紧接着的前一项动议获得批准,相反,该项动议不论是原始决议案,还是对该动议的修正案,均应按照顺序提交大会表决,如所有修正案均被否决,则原提案应交付大会表决。

3.议事内容

《土地章程》规定,纳税人会主要议事内容如下:(1)批准工部局预算。每年召开纳税人会,筹议举办各项事宜所需的经费。董事会应按照已经通过的预算支配公款,不得超过纳税人年会或为商议支出而召集的特别会议批准的支出数目;(2)通过决算。每届工部局董事会应于年底,将一年内经手收支的公款之性质数目开列清单,至迟在纳税人年会开会10天以前公布周知,接受纳税人年会对帐目的审查,最终公布审查结果,并予以通过;(3)出席纳税人会议的全体人员,负责商议征收捐税、发给执照、估价界内地产房屋、征收界内居民转运经过海关之货物或在界内任何地点起岸装船或转运之货物捐税及其他捐税等事项;(4)选举地产委员。早期《土地章程》规定,地产委员共3人,一由工部局指派;一由界内每年纳税10两或10两以上的注册业主,于每年选举董事时,在工部局投票选出;而另一名则由纳税人大会议决选出。凡有投票权的纳税人,可在纳税人大会召开前的一周内,向工部局提出候选人姓名,由工部局将该候选人姓名与大会议题一并宣布,如纳税人不提出候选人,即由纳税人会议列席人选择可胜任地产委员的人选,经提出、附议,然后选出。地产委员3人,均应于纳税人大会召开的第二日就职,并于下届大会的第二日卸职;(5)选举董事会董事。由纳税人会依法选任执行委员或董事,至多9人,至少5人,使其征收各种捐税,办理各种事宜,执行现行的《土地章程》;(6)其他事务,包括对公用之地所有权的认定和批准董事会对其职员的任用及其薪金的核定,等等。

4.投票制度

1870年《纳税人议事规程》规定,出席会议的纳税人的选票必须登记。在工部局总办宣布出席会议的纳税人或者纳税人所委派的代表已达到法定人数,并已登记选票以后,会议的投票决定才获得认可。出席会议的纳税人应向工部局提出申请,由工部局发给投票入场券以资证明,否则会议将不承认其选票有效。当大会秘书宣读出席会议的纳税人名单时,每一位被念到名字的纳税人应该申明他投赞成票还是反对票,以及他所投的票数。投票人在会议分组表决期间缺席,事先又未向会议主席提出作为反对票处理的要求,已登记过的选票将作为“赞成票”处理。

[公共租界纳税人会经常性集会地点——工部局市政厅内景]

纳税人会议投票实行复票制和代投票制。复票制,即一人拥有一票以上的投票权,其一以个人住宅纳捐的资格投票,其二以所代表的公司纳捐的资格投票。《土地章程》规定,具有选举董事及投票人的资格条件之一,便是居住界内的外侨,以本人名义,或以洋行行员名义,而且每一洋行只准有一份投票权。代投票制,即本人因故缺席时,得请人代表出席并投票。《土地章程》规定,因离开本埠领事管辖区域,或因病不能到会的纳税人,可同意其委托代表出席大会投票。

1871年《议事规程》补充规定,在缺席者未将代表投票权授予他人情况下,则可认定他将代表投票权交于工部局总董。1879年《议事规程》又规定,每一位纳税人出席会议时,在进入会议室前,应先行登记姓名,并登记所持有的未到会纳税人委托其投票的委托证明,此后每位投票人将收到一张写有他所拥有票数的证明。1933年4月19日纳税人年会通过修改《土地章程》第十八款的提案,将纳税人选举工部局董事的记名选举改为无记名选举。

5.纳税外人特别会制度

纳税人特别会,系以特别原因临时召集的纳税人会议。《土地章程》规定,若各国领事全体或一国领事认为需要,或者至少由25名纳税人以书面方式提出,均可随时召开纳税人特别会。开会日期和议案,应于开会10天以前通告。凡对于各种事件的一切议案,经纳税人或其代表在大会时多数通过者,均属有效,并应由全体有选举权人遵守。惟此项大会,至少须有三分之一的纳税人亲自出席,或代表出席。会议召开时,以领袖领事为主席,如无领事到会,即由出席的纳税人或其多数推举一人为主席。纳税人召开特别会议时,凡未经《土地章程》列举而属于市政性质及关系公众利益事件的一切决议,应由主席将此项决议报告各领事,请其同意核准,未经核准以前,不生效力。领事表示,核准须在决议IO天以后。任何人如认为该项决议案于其产业或利益有所损害,得在10天内呈请领事核办,若经领事核准,则满两个月后应即一体遵行。

纳税人特别会讨论的内容,除了上述“关于市政之任何事件”和“关系公众利益”外,还包括批准工部局制定的《土地章程》附律,增补地产委员和制定专项预算等内容。

二、纳税外人会议案

1.修订《土地章程》

1869年《上海洋泾浜北首租界章程》施行不久,工部局不满意已经扩大的权力,试图再行扩大。1873年5月12日,工部局向纳税人会议提出修改《土地章程》的意见。会议通过决议,授权工部局任命至少7名纳税人组成委员会,协助驻沪领事团修改章程中有关条款。1874年6月8日,纳税人特别会通过决议,重新任命至少由9名纳税人组成的委员会,替代原来的7人委员会,同时规定,修订的《土地章程》在呈交外国政府和中国地方有关当局之前,应先呈交纳税人特别会批准。1879年11月12日,纳税人特别会再次通过决议,由工部局任命一不少于9人组成的修改章程委员会,负责提出修订《土地章程》的报告,交纳税人会讨论。

1881年3月30日,纳税人特别会接受《土地章程》及其《附律》修订案。该修改议案将许多工部局的权力规定于附律中,章程正文共18条,而附律达92条。决议案规定附律的订立、修改和废止均由工部局自由处置,无须得到各国公使的批准。又规定工部局有权增加新税,修筑道路时得强迫土地业主让出产业,巡捕未经许可,可进入私宅搜查,工部局可指挥万国商团,并在危急时置居民于情形需要的法律之下等。北京公使团对修改后的《土地章程》及其《附律》提出修改意见。工部局任命的总务委员会对公使团意见再度加以修改,并在新《附律》中增加一条,编号为第十二条A,系有关工部局采购供应物品或订立公共工程施工合同的内容,经1883年2月23日召开的纳税人会议批准通过,复于1884年呈送北京公使团,但没有答复。

[1854年公共租界《土地章程》]

1896年,纳税人会议一致通过决议,要求工部局根据租界情况的变化,重新修订1881年所定的《土地章程》及附律,并将经修订后的章程提交驻沪领事团,以送往北京,由各国公使和中国政府批准确认。1898年1月10日,成立于1897年的7人修改章程特别委员会将经修改的新章程及附律提交工部局总董。这次增订和修改,涉及章程第六款甲“道路基地”、第六款乙“铁路基地”、第三十款“建筑物”、附律第八条“筑沟”、附律第三十四条“执照捐”等5个条款的内容。同年3月11日,工部局在此基础上又增加章程第八款甲“建筑”,送交纳税人特别会,获得通过,但未获领事团同意。工部局便将修改的附律第八条甲“筑沟”、第三十四条“执照捐”和章程第六款甲“道路基地”、第六款乙“铁路基地”、第三十款“建筑物”分两批送交领事团。最终均获公使团批准。

此次修改,附律第八条甲对建筑中关于阴沟等须经工部局查核,作了更为严格的规定,即在建筑新屋或翻造旧屋时,应先修建一条或数条水沟,沟身大小宽窄,所用材料,以及距离地面的深浅程度,均须经工部局认可。附律第三十四条“执照捐”规定,开设市集、菜场、跳舞场、妓院、典当、牛奶棚及洗衣作等,都需向工部局捐照。章程第六款甲规定设置地产委员3人,负责听取执业人对工部局建筑新路、延长或加宽旧路等公用之地提出的异议,并可传讯证人,予以裁定。章程第六款乙规定中国政府或其他团体、个人如果在租界内收买土地修筑铁路,必须将所需土地及铁路路线等图样、计划缴呈工部局,得其许可。章程第三十款规定,凡新建、改造房屋及改非住人建筑为住房等建筑计划均须经工部局查核,一切构造及设备均须符合工部局订立的规例等。

1899年3月9日,纳税人会议根据工部局的提议,再次通过修改附律第三十四条的议案,将买卖彩票和奖券列入捐照范围,并授权工部局向养狗的人发放执照。此项修改于同年4月27日经驻沪领事团和公使团批准实施。

1899年6月20日,纳税人特别会通过决议,对《土地章程》第一款有关公共租界界线的四至重新作了规定,指明这些租界界线均有按址埋设的界石,逐处标明,并有地图为证,此地图1899年由上海县知县和工部局总董共同负责编制。

1905年6月6日,纳税人特别会委任一委员会商议新《土地章程》第六条C的内容。1906年3月13日纳税人年会通过决议,采纳该委员会的报告,规定有关租地人须承担一部分道路建筑费用。1907年3月20日的纳税人特别会议通过和批准《附律》第三十四条修订提案,规定出售和制造枪支必须领照,同时将开设夜俱乐部,卖面包、饮料、冰、衣服、鱼、水果、蔬菜或食品的处所,牛、猪、羊、山羊各栏,以及自用或出租的小马、骡、驴等,列入征收执照捐范围。1908年3月20日纳税人特别会议通过和批准《土地章程》第三十条有关建筑师注册的修正提案。

1910年11月4日,纳税人特别会议通过并批准《土地章程》附律增添有关公共卫生的条款,即第三十条A“传染病的通报”、第三十条B“隔离”、第三十条C“故意公开露面”、第三十条D“疫苗接种”、第三十条E“过分拥挤”、第三十条F“迁移尸体进行埋葬”、第三十条G“拆除房屋”等内容。

1916年3月12日,纳税人特别会议决议,由工部局将《土地章程》附律第三十三条至第三十七条以及第四十二条、第四十三条的修正条文,交由工部局任命的交通及执照附律委员会讨论,然后呈交纳税人特别会议审议。

2.调整土地税、房捐和货物税

1873年5月12日的纳税人会议通过决议,授权工部局向居住在公共租界范围内的外国侨民和华人征收土地税、房捐和货物税。土地税按照1869~1870年土地估价(华人按照1870~1871年土地估价),或该市政年度内可能重新估价计算的税率,向在驻沪各领事馆登记的外籍租地人和华籍租地人征收,每半年预收一次,1873年为0.3%;房捐系按照外侨实际居住的房屋和华人房屋房价估价征收,每季预收一次,1873年外侨为6%,华人为8%;货物税根据居住在租界范围内的居民所有通过海关或者装卸或者转运的全部货物每月征收,税额不得超过过境货物总值的0.1%。1876年2月25日的纳税人会议通过决议,规定征收货物税的税额,不得超过该项货物价值的0.1%。

1879年11月12日纳税人特别会议通过决议,免征1880年的商品税,缺额通过增加执照税或提高税率加以补足,但土地税不得超过土地价值四十分之一,外侨房捐不得超过8%,华人房捐不得超过1O%。1885年3月1日又开始征收上海港进出口商品的货物税。

1898年3月10日的纳税人年会通过决议,规定土地税按土地估价五十分之一征收,外人房捐为估价价格房租或实际房租的10%,华人房捐为10%,征收货物税税额不得超过装卸或通过的货物价值的千分之一。

1899年3月9日的纳税人年会通过决议,授权工部局联合公董局,与江海关税务司签订协议,由江海关代替工部局征收货物税。会议对即将从1899年4月1日起开始实施的鸦片、蚕丝、茶叶和珠宝等货物的税率作了规定,其他应纳货物税的货物均按关税的2%征税,所有海关宣布为“免税”的货物,按公布价值的千分之一征收。

1919年4月9日的纳税人年会通过决议,要求给曾赴欧洲服役参战的工部局所属各协约国所有雇员补发工资,授权工部局发给这些雇员的款额不得超过8000两,为填补财政亏空,除了征收和追收预算规定的土地税和房捐外,授权工部局对租界内所有地产,按照其估价向租地人征收和追收一千二百分之一的土地税,对租界内房屋,按其估定租金向屋主征收和追收1%房捐,对租界外房屋,按其估定的租金征收千分之五的房捐,上述捐税自1919年7月1日开始征收。

1921年4月14日的纳税人特别会通过决议,规定码头捐征收不得超过报关货物、起岸装船或转运货物所纳关税的3%。

1941年1月23日的纳税人特别会通过决议,规定自1941年1月1日起,租界范围内所有土地按地价的1.35%征收土地税,加收4%的附加税;租界范围内的房屋房捐,按估价房租的27%征收,加收40%的附加税;越界筑路地区的房屋房捐,按估价房租的24%征收房捐,加收40%的附加税。

3.修订印刷出版附律

1903年7月,苏报案发生后,工部局有意对租界中自由办报、新闻报道和言论进行限制,工部局总董皮尔斯提议,将工部局有权检查管理租界内华文报纸的内容列入《土地章程》附律第三十四条,北京公使团领袖公使拒绝了这一动议。此后工部局于1913年春、1915年秋和1916年2月在纳税人会上屡次重提这一动议,不少纳税人因顾虑自己所办刊物会因附律通过遭到限制,一再使该动议未能通过。

1919年五四运动爆发后,工部局急于推出限制新闻出版自由的法规。6月26日,工部局总董皮尔斯致函领袖领事比利时驻沪总领事薛福德,要求重新在附律中加入“不得从事印刷、平板印刷、镌刻印刷,或印刷、出版任何报纸或期刊”的内容,并将经修改的附律文本送交纳税人会批准,皮尔斯声称工部局必须拥有直接行动力,防止有人出版任何“旨在煽动闹事性质”的印刷品。7月10日召开的公共租界纳税人特别会议上,总董皮尔斯极力主张通过印刷附律提案,他表示上海租界历来为外人居住,不能容忍租界以外势力控制租界的市场和工业,并对华人的爱国举动感到忧虑。该提案获得日本纳税人的支持,美国纳税人表示反对,主张以适当措施阻止“含有煽乱及暧昧性质的印刷品”的传播。会议以269票对159票通过并批准第四号决议案,将有关印刷出版的规定编为《附律》第三十四条A,主要内容是:凡在租界范围内经营印刷、平板印刷、镌版印刷或者印刷、发行刊登有关公共新闻、信息或事件的任何报刊、印刷物品等,须事先向工部局领取执照,外商须得到所属国领事的签署,如违反此项规定,将被课以不超过300元的罚金等;凡协助发行或散发任何平板印刷或镌刻报纸、定期刊物及其他印刷物品,应在印刷品的指定位置上印有印刷人姓名及其地址,违反此项规定,将被课以不超过25元的罚金等。同时通过决议,对在租界经营印刷发行的商人申领执照提出七项附加条件。同年12月,北京公使团对此项附律不予批准。

1921年4月14日,纳税人特别会重新提出有关印刷商人登记问题的提案。其主要内容是:凡从事印刷或发行报刊等印刷品的商人,事先应将印刷、发行事务进行登记,或者派遣他人进行登记,外商应向所属国领事馆登记,华商则向工部局登记,不得虚报或漏报其姓名、居住地址和经常营业地址,必须在报纸或印刷品指定的位置,以清晰可见的文字,印刷商人姓名、居住和经常营业的地址,凡发行或散发的印刷品上须有印刷人及其居住和经常营业地址,如果违反以上规定,将被课以不超过300元的罚金,或处以不超过3个月的监禁等。终因华人强烈反对,该提案再度未能通过。

1925年4月11日,各界强烈反对工部局拟在当月15日纳税人年会重新提出《印刷物附律》。书报联合会等四团体致电北京外交部,要求江苏交涉员向驻沪领事团提出抗议。翌日,因沪上各界反对,上述四团体又发表《抗议印刷物附律之宣言》,指出该附律严重侵犯中国人民的言论自由权,毫无存在的理由和依据。4月15日,公共租界纳税外人会召开年会,原拟讨论的印刷附律、码头捐、交易所注册、童工条例等四提案未能开议。《印刷物附律》提案最终未被通过。

4.填没洋泾浜

改造洋泾浜的问题早在1863年的租地人会议上就已提出。工部局主张疏浚河浜,使洋泾浜通航,公董局建议将洋泾浜筑成一条供公众散步的大道。1887年纳税人会议上,有纳税人提出洋泾浜净化问题。工部局和公董局各执一词。1898年工部局建议:由工部局和公董局双方共同出资填没洋泾浜,将其改为下水道,并沿洋泾浜修筑一条宽阔的干道。工部局在1902年的纳税人会议上提出该方案。碍于财政上的原因,工部局认为在短时期内难于实施。1903年的纳税人会议上,填没洋泾浜的方案再次提出,反对者认为,填没洋泾浜的费用过于铺张浪费。1909年的纳税人会议上,填没洋泾浜的方案再次遭到强烈反对,拥有较多地产的纳税人以100票的多数否决了该项提案。

随着租界的发展,上海西区已成为日益重要的居民区,修筑一条由西通往外滩、由北通往跑马厅的通道,已成为改善城市交通之必须。工部局董事会最终同意公董局的建议,在1914年的纳税人会议上提出填没洋泾浜和泥城浜并铺设必要的排水沟,修筑两个租界之间东西走向的洋泾浜大道和南北走向的泥城浜大道两条干道。理由是:洋泾浜仅在涨潮时才能行船,水运价值已不大,而新筑大道可缓解目前道路的拥塞状况,填没河浜可消除河浜散发的臭气,为填没洋泾浜而投入的20万两还将带来可观的效益。这项由工部局总董皮尔斯提议、菲济附议的议案,获得大多数纳税人的同意。同年6月4日纳税人特别大会以380票对2票(一说3票)通过决议,批准并授权工部局在与法公董局协商后,将洋泾浜和泥城浜改为大道,敷设排水系统,取代两条河洪浜同年11月1日,洋泾浜被封闭,不再通航。

5.电气处改制

自电气处成立以后,不断有人对工部局通过电气处直接管理公共租界电气事业的体制提出质疑。纳税人会通过工部局对电气处的经营决策进行干预。

1899年,鉴于有中外企业提出购买电气处业务及其设备,工部局表示考虑一切收买电气处的建议。公共租界纳税人发觉工部局须5年时间才能偿清电气处的债务。同年6月20日纳税人特别会通过决议,表示研究处理电气处设备及其业务问题的条件尚未具备。1904年3月15日,纳税人年会通过决议,授权工部局通过公开招标,出售电气处库存的电扇及其他电气设备,但不考虑出售电气处的建议。1905年的纳税人年会上,纳税人坚持电车和电厂的管理权应属于工部局,以降低公众的经济负担,会议仅同意向外商洋行提供经营电车的特许权。鉴于工部局电气委员会委员的任期较短,不能保持管理政策和公众对电气处实行监控的连续性,1907年3月20日,纳税人年会通过决议,授权工部局酌情任命一特别委员会,负责监督和管理工部局电气处。

1913年,工部局董事会委任的电气特别委员会提出报告,认为电气处更适合脱离工部局的管辖而独立,但不能轻易出售,可创设一家不受工部局直接监督的、拥有自主权的公司经营电气事业,公司董事会取代工部局电气委员会,以此赋予企业更大的灵活性和机会。1914年3月20日纳税人年会采纳电气特别委员会报告,要求工部局在经营管理上更具灵活性且不损害其作为工部局所属事业的地位。1915年3月22日,纳税人年会通过决议,要求大会主席委任25名纳税人组成特别委员会,其中包括全部董事会董事和电气委员会委员,由他们对工部局管理电气处的方案加以考虑。1916年3月22日,纳税人会议决定工部局继续管理电气事业,并将电气处作为一个大型生产企业加以对待,赋予其经营管理的灵活性。电气处改制依然没有成功。

1920年1月,电气处公布扩建电厂的计划。4月7日纳税人年会予以批准,并通过决议,授权工部局在其权限内可签订有关合同,因有人提出异议,最终会议通过一项修正案,规定工部局不得签订供电或者重订增加供电的合同,除非租界内用户,其中包括缴纳工部局界外道路捐的用户,认购工部局当年度公债数额达到为其供电所需的置产费用的三分之一,而租界外的用户认购数额达到为其供电所需的置产费用的三分之二。

1927年工部局再度考虑出售电气处。1929年4月17日,纳税人年会通过决议,授权工部局以其自身和英国合伙人的共同名义,以付给工部局8100万银两为代价,将工部局电气处全部企业、房地产及资产出售给美国依巴斯公司所属的美国和海外电力股份有限公司。同年8月8日,隶属于美国依巴斯公司的美商上海电力公司正式取得工部局原电气处的全部资产和公共租界的电力经营权。

6.禁烟

《土地章程》附律第三十四条规定,工部局可向销售生烟土的烟土行和吸食鸦片的烟馆颁发执照。1890年2月18日纳税人会议决议,要求工部局制止公共租界内的烟土买卖,禁止所有的烟土行出售鸦片。1906年11月21日光绪皇帝发布禁烟上谕,宣布定限10年禁绝烟毒。同年12月21日,上海道台瑞澂颁布布告,规定所有烟馆于6个月之内一律闭歇,并照会各国总领事,要求租界仿例执行。工部局迫于各方压力,同意采取相应措施。1908年3月20日纳税人会议上,工部局总董兰代尔提出议案,自1908年7月1日起,对鸦片烟馆发放的营业执照数量减少25%,并在随后的六个月内注意观察中国政府的禁烟动态,如果中方禁烟有效,工部局则续行递减之法,在两年内全面禁闭租界的烟馆。兰代尔强调工部局每年收入为250万两,而烟馆捐照的收入仅7万两,因而该提案绝非为财政问题,纯系租界的治理问题,禁烟措施一经兴办,从业者必有困难,故此举宜逐渐推行。李德立随后提出修正案,工部局当于1909年12月31日或在更早时候将租界烟馆全部闭歇,兰代尔对此不以为然。最终,投票赞成修正案的为128人,反对者有189人,兰代尔的提案被通过。

在工部局公布纳税人会议这项决议后的四个月内,公共租界关闭了358家烟馆。1909年12月31日,公共租界内烟馆全部关闭。然而烟土行却增多。1914年工部局建议纳税人会议同意停止发放所有烟土行的执照。1915年3月纳税人会议上,禁烟问题再度被提出,在最终通过的第五项决议中,明令工部局按照1908年处理烟馆的办法,分四期撤销所有趸售与零售的烟土行执照,每半年抽签一次,第一次抽签在1915年6月,第二次在是年12月,第三次在1916年6月,其余四分之一烟土行一概于1917年3月31日停止营业。

7.设立华人顾问委员会和工部局华董

纳税人会议讨论华人参政始于1905年12月大闹会审公廨案发生后。时工部局总董安徒生迫于中方压力,提议由中方组织“足以代表最善的华人意见”的咨询委员会,华人绅商组织上海租界华商公议会。华商一再表明该会职权“纯系代表华商贡献意见”,为避免与“办事董事会”名称发生误会,改为“代表委员会”。1906年3月13日纳税外人会以工部局无权承认名为“代表委员会”的华人组织为由,拒绝承认工部局的有关提案。

1915年,北洋政府特派交涉员杨晟与驻沪领事团磋商租界扩充问题。扬晟提交的扩充租界协定草案中,有设立华人顾问委员会的内容,其中第三款、第四款规定,中国政府认为工部局应加入华董数人,会同处理有关租界内有关华人各事,因已经承认现行章程不容列入华董,故暂时以华人顾问委员会替代,直到工部局中有华董加入为止;至于顾问委员会人员的选派,驻沪领事团有否认的权力,该顾问委员会的职责,限于供工部局咨询有关租界华人利益事宜的意见,以及有关此种事宜向工部局提出建议。该草案在同年3月22日的纳税人会议上获得通过,工部局总董庇亚斯在会上说明设立顾问委员会的意义,在于教育华人尊重其公民权力,而不是华人干预租界的政务。然而,北京公使团未予以批准,华人顾问委员会未能成立。

1919年4月9日,纳税人年会通过增捐案,对此华商决定发动反增捐运动,提出付捐的先决条件是解决华董问题。经总商会和英国领事商议,英国领事法磊斯表示同意设立华人顾问2人,负责提议并讨论有关财政事宜,以为华人直接参与市政的过渡。华人代表则答应照缴捐税,同时着手修改《土地章程》,增加有关华人参与租界政务的条款。章程草案经转交驻沪领事团后,消息全无。各路商界总联合会决定径直向纳税人会提出请求书,明确要求允准华人代表参加工部局董事会。

1920年4月7日,纳税人举行年会,讨论设立华人委员会和增设华董议案。工部局提议,设立由5名华人组成华人顾问委员会,任期一年,驻沪领事团拥有否决权;候选人必须在选举以前在租界内居住5年,年纳房捐1200两以上,选举时与就职期间,均不能兼任中国政府的官职。由于工部局总董皮尔斯的极力主张,该议案顺利通过。讨论华董案时,原提案人李德立、附议人爱士拉与庇亚斯展开激烈地辩论。李德立提议修改《土地章程》,将董事人数由9人增至12人,其中3人即由纳税华人充任,当选资格与外籍董事相同。李德立提出的理由是:(1)无代议士不纳税的原则源自于盎格鲁萨克逊民族,为各国所仿行,华人以此原则提出要求,无法拒绝;(2)纳税实占多数的华人即使加入华董,依然没有支配捐税用途的权力,不过是获得一表示意见的机会;(3)上海租界加入华董并非创举,在此8年以前天津租界已有1名华董;(4)华人请求出于至诚,且系大多数人的主张;(5)华董可以沟通中外,双方不致因误会而引发冲突;(6)在“民治模范地”的上海租界允许华董加入,并将华人训练为选举人的方法,有利于将这一制度推广至中国的其他城市。爱士拉则批评华人顾问会既非华人所追求,也非工部局所需要,是一种非驴非马的东西。皮尔斯反对的主要理由是:(1)有关华董的要求是华人撤销“治外法权”的手段;(2)华董的加入,将破坏租界赖以生存的中立性,有将租界引入政争漩涡中的危险;(3)华人代表此举将削弱《土地章程》的影响,减少工部局行政的效果;(4)可能涉及贿赂;(5)从前为工部局出力的人因此可能不再有了,等等。最终华董案以一对三的少数被否决。

会后,各路商界总联合会表示暂时接受华人顾问委员会。同年10月14日,纳税华人会成立。11月9日该会选出5名华人顾问代表。

1926年4月14日,纳税人年会再度商议增加华董的议案。费信惇宣读提案,内容为纳税人会极愿华人加入租界政府,将授权并训令工部局向有关列强建议,以早日加入华董3人。费信惇回顾华人参加工部局问题的由来,从1863年北京公使团赞成工部局加入华董的计划,到1920年李德立提出的议案,最后强调其赞成的理由为:华人缴纳租界的大部分捐税,而对市政权却无发言权;租界所以有今日的繁荣和富庶,华人出力甚多;租界近来财政问题日感困难,解决此问题,博得华人的好感与合作至关重要;充任华董的人选,必须为真正的租界内居民,并在界内有物质利益,因而建议工部局应通过交涉署获知华籍绅商的姓名,等等。该议案附议人史密斯亦表示,根据其经商所得经验以及与华人私交的感受,深信华人有关市政的劝告和扶助必有甚大的价值。甘维露提出修正案,即将原案中“可加入华董三名”修改为“可早日促成华董加入工部局,华董人数应对本居留区华人所纳税额有适当的顾及”,理由是,华人尤为反对外人任意支配华董的议席,而原提案中规定华董名额,无疑将使工部局陷于进退维谷之境,经修改,可博得华人的好感。附议修正案的露雪臣表示如要向华人表明公平待遇,便不应限定华董人数。格林反对修正案,谓外人自有其特性而为华人所不具备,今凭借外人种种特性造成现在的上海,必须一贯相依,继续为之。最终表决结果,赞成修正案者仅6人,而原案仅1人反对,得以通过。该决议案于4月16日由总董费信惇函呈领事团,并转呈北京公使团批准。

据此,纳税华人会除继续交涉华董比例外,分别在1928年和1929年选出3名华董,6名华委员。

1928年4月17日纳税外人会上,工部局总董肯定工部局华董的参政能力,认为他们对于华洋居民许多意见相背所带来的困难,能充满诚意地加以解决。但工部局总董却以时机未到为由,拒绝提出增加华董两席的议案。

1930年4月16日,纳税人年会再度讨论增加华董两席问题。工部局总董表示:在过去一年中,华董能在中外杂居、各国利益和目光有时几乎无从妥协时,尽环境之可能,最终有完美的合作,提议授权工部局呈请有关各国,将华董席数自3席增加至5席。对此葛福莱律师公馆英籍律师麦克唐纳表示反对,认为这一变更足以引起更大的麻烦,十分危险,且工部局方面所给予的若干保证,实在是无权给予的,且不能约束外人。增加华董两席一案遭否决。

在纳税华人严正态度面前,租界当局不得不批准66名纳税外人提出的动议,于1930年5月2日召集纳税人特别会,讨论增加华董议案,麦克唐纳依然竭力反对,会议最终通过了4月16日年会上未能通过的议案,将华董席数由3席增至5席。

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