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总述

2003/8/27 14:09:07

租界和租界制度,是鸦片战争后外国列强利用不平等条约肆意扩大在华特权的产物,是列强在通商口岸辟设外商居留地基础上,通过不断侵夺中国政府的主权,建立独立于中国政权体系之外的行政区划和管理机构,制订并实施有关租地、税收、司法、警务、城市管理等一系列规章过程中形成的。

上海租界,从1845年11月设立开始,至1943年8月结束,历时近百年。在近代中国出现的所有租界中,上海租界开辟最早,存在时间最长,面积最大,管理机构最庞大,发展最为充分。

1842年,在鸦片战争中失败的清政府被迫同英国政府签订《南京条约》,向英国开放广州、福州、厦门、宁波、上海五沿海城市作通商口岸,准许英国商人带家眷在五通商口岸居住、贸易,英国可在五口岸派驻领事、管事官“专理商贾事宜”。次年10月,中英政府签订的《五口通商附粘善后条款》(《虎门条约》)又具体规定由中国地方官与英国领事会同商定英人在通商口岸租地建屋的区域。根据这些规定,1843年11月8日,英国首任驻上海领事巴富尔来沪。11月17日,上海正式宣布开埠。巴富尔经过同上海道台宫慕久多次谈判,达成辟设英租界协议。1945年11月29日,宫慕久以告示方式公布了这些协议,即《上海土地章程》。章程对英商租地方式,在租界的权利和义务,中国地方政府和英驻沪领事同租界的关系等一一作了规定。这一《土地章程》,被外国列强视为租界的根本大法,为租界制度的形成和发展奠定了基础。此后,外国驻沪领事和租界内西人社会的代表利用中国发生的重大政治变动和清政府的软弱无能,从推行西人自治的意图出发,多次对《土地章程》进行修改补充,甚至不经过中国政府参与和批准,将肆意扩大的权力以章程形式固定下来,使租界制度日趋完整,以至在上海租界,中国政府应该拥有的行政管辖权遭到排斥,而西人社会建立的工部局和公董局作为租界管理机构,逐渐发展并拥有庞大的警务力量和武装,对租界内中外居民甚至界外居民行使行政管理权,使上海租界成为中国领土范围内的“国中之国”。以西人为主体的租界管理机构及其施行的管理,体现了租界内西人社会完全按照西方政治体制和管理模式进行城市管理的特点,十分典型地反映了不平等条约体制下西方列强在中国实行的殖民统治。大批欧美侨民的入居,引起东西方文化的直接碰撞、交流、冲突和融合,同时也使租界内西方文明比中国其他地方得到更快的传播,租界由此成为最早开始近代化的地区,并对近代上海城市的形成和发展产生重大影响。

(一)

1845年11月,上海道台宫慕久经同英国领事巴富尔多次谈判后,公布了《土地章程》,规定将上海县城之北的一片土地作为来沪英商的居留地,面积约830亩,此为上海租界开辟之始。这块英商居留地东依黄浦江,南临洋泾浜,北至李家厂,西界未定,将近10个月后,确定西以界路为界,居留地面积增至1080亩。

1848年3月8日,麦都思等3名英国伦敦会传教士违反清政府关于“外人行走之地,以一日往还,不得在外过夜”的规定,擅自到离上海县城90里的青浦传教,同当地运送漕粮的水手发生争执,酿成“青浦教案”。英国领事阿礼国借此大做文章,以停付关税、封锁北上的漕运粮船等要挟上海道台和两江总督,清政府屈服,对所谓的肇事水手处以严刑,并将上海道台咸龄和两江总督李星沅革职,还向英方赔银300两。清政府在外国列强恫吓之下表现出的软弱无能,使外国列强得寸进尺。阿礼国在处理青浦教案后即向上海道台提出扩充租界的要求,新任上海道台麟桂很快允诺,于1848年11月27日发出布告,宣布英租界北界由李家厂推至苏州河南岸,西界由界路推进到周泾浜,由此租界面积扩大一倍以上,达2820亩。

1846年,美国政府指派旗昌洋行商人吴利国为第一任驻上海代理领事。1848年12月,又指派另一名旗昌洋行商人祁理蕴任美国驻沪领事。此时美国圣公会主教文惠廉已在苏州河北岸租地造屋,并于1848年通过向上海道台吴健彰交涉,将虹口地区划作美商居留地。法国政府于1847年1月任命敏体尼为驻沪领事。敏体尼到上海后,先是让法国商人雷米于1849年年初在英租界外租到了2.385亩土地,接着又迫使上海道台麟桂同意将上海县城北门外英租界南面一处土地作为法租界,其范围南至护城河,北至洋泾浜,西至关帝庙诸家桥,东至广东潮州会馆沿河至洋泾浜东角,面积约986亩。1861年8月,法国驻华公使布尔布隆借口法国皇家邮船公司为开辟法国至上海的航运业务,要在上海租地造屋,照会恭亲王奕訢,要求将县城外小东门黄浦江一块土地租给皇家邮船公司。时值第二次鸦片战争结束不久,奕訢怕列强再寻事端,便通知江苏巡抚命上海道台迅速妥为办理。10月30日,上海道台吴煦发布告示,同意将小东门外37亩土地出租给法商。

美租界辟设后,其界址一直没有划定。1863年英、美租界合并为公共租界时,美国驻沪领事熙华德曾与上海道台黄芳议定美租界界址,但未树立界石。后在1873~1893年的20多年中,清政府与美方就熙华德提出的重新划定美租界界址一事多次进行交涉,直至1893年,经上海道台、驻沪领事团所派代表会同工部局工程师实地勘察,于6月基本上按照熙华德线划定了美租界新界址,7月22日,上海道台聂缉椝正式批准。这次界址划定,确定美租界面积为7856亩,使公共租界总面积达到10676亩。

两年后,工部局又以租界内华人人口剧增,大量工厂创设为由,要求继续扩展租界,虽遭到上海道台蔡钧严辞拒绝,然总理衙门在公使团和驻沪领事团的压力下屈服,命两江总督办理。两江总督刘坤一委派美国人福开森与随员余联沅为代表,会同上海道台李光久与驻沪领事团会商租界扩充问题。1899年5月8日,公共租界扩充界址商定,新的四至为:东自杨树浦桥起,至周家嘴角止;西自泥城桥起,至静安寺镇止,又由静安寺镇划一直线,至新闸苏州河南岸止;南自法租界八仙桥起,至静安寺镇止;北自虹口租界第五界石起,至上海县北边界限止,即上海、宝山两县交界之线。此次扩张,净增面积22827亩,公共租界面积达到33503亩。

在公共租界当局进行扩界交涉时,法国驻沪领事也积极进行扩展租界的活动。1898年年初,法国驻沪领事白藻泰照会上海道台蔡钧,要求将法租界扩至八仙桥、浦东和吴淞,遭蔡钧断然拒绝。当年7月,第二次四明公所事件发生,上海民众有17人惨遭法国军队杀害。在解决善后问题交涉中,法方又重提扩界要求。为保全四明公所,江苏布政使聂缉椝、上海道台蔡钧原则同意扩界要求,于1899年6月议妥扩展的界址,北至北长浜(今延安东路西段),西至顾家宅、关帝庙(今重庆南路),南至打铁浜、晏公庙、丁公桥(今西门路、自忠路),东至城河浜(今人民路西段),新扩面积1112亩,法租界总面积达到2135亩。

越界筑路是租界扩展的另一种方式。早在19世纪60年代,租界当局为抵御太平军的进攻在租界之外修筑了几条军路,此后越界筑路数量和范围逐渐增加和扩大,从1862~1925年,工部局在公共租界之外越界筑路41条,面积达5万亩。法租界自19世纪60年代从上海县城西门至徐家汇筑成军路后,越界筑路数量也日见增长,仅1900~1914年,越界筑路20多条。1913年,法国公使康德向中国政府提出界外马路警权问题,企图再一次扩充租界面积。袁世凯政府为取得帝国主义支持,答应了法租界的扩张要求。1914年4月,外交部江苏交涉员杨晟同法国驻沪领事甘世东签订关于法租界界外马路协定十一条,以法租界当局驱逐在法租界活动的革命党人为条件,给予法租界当局在越界筑路区域行使警政和征税权,从而使这些越界筑路区域成为事实上的新租界。通过这一方式,法租界及法租界当局控制区面积达到15150亩,为1849年法租界初辟时的15倍。

法租界扩界成功,更刺激了公共租界当局的扩界欲望。1914年5月,工部局也提出扩界草案,欲将沪宁、沪杭铁路之间的大片土地划入公共租界范围。仿照法租界扩张协定,扩界草案也包含了允许中国政府在公共租界内逮捕、引渡革命党人和允许建立一个供工部局咨询的华人顾问委员会等内容。这一扩界草案披露后,引起上海市民的强烈愤慨,北京政府也顾虑扩界要求过大而未予批准。此时正值第一次世界大战期间,英国政府出于外交上的考虑,不想对中国政府施加太大的压力,才使此次扩界未有结果。尽管如此,工部局仍通过越界筑路使受其控制并征收捐税的区域面积达到4.7万亩。

上海租界开辟初期,来沪的外侨数量有限,1845年年底,英租界内仅有外国侨民50人,两年后增加到134人,1848年为159人,1849年为175人,1850年为210人。1853年太平天国军队攻克南京和小刀会起义占领上海县城,大批华人为避战乱涌入租界居住,对此英国驻沪领事和清政府上海地方官虽曾竭力将华人驱赶出租界,企图恢复原先租界“华洋分居”的格局,但终因遭外商的反对而承认既成事实。“华洋杂居”改变了租界原先的人口结构,同时也使租界人口剧增,1853年租界人口即超过2万人。1860年和1862年太平天国军队进攻上海,租界内华人数量一度猛增到30万和50万。太平天国失败后,租界内人口有所回落。1865年3月,公共租界和法租界分别进行了第一次人口统计,结果为:公共租界有外国人2297人,华人90587人;法租界有外国人460人,华人55465人,两租界共有中外人口148809人。由于相当一部分流动人口没有统计在内,不少华人担心多报人口会增加税收负担等原因,故实际人口远超过此数。人口统计表明,公共租界内外国人来自英、美、法、德、俄等18个国家。25年后,即1890年,外国人没有明显增加,华人则增加不少,时公共租界有外国人3821人、华人168129人,法租界有外国人444人、华人34772人。又20年后,即1910年,租界人口无论外国人还是华人均有较大的增长,公共租界外国人为13526人、华人为488035人,法租界外国人约1476人、华人114470人。1925年公共租界有1137298人,其中外国人37758人、华人1099540人;法租界共有297072人,其中外国人7811人、华人289261人。到1930年,公共租界人口密度达每平方英里113920人,超过当时世界上人口密度最高的城市伦敦。至1936年,公共租界人口已超过118万,其中华人超过114万。同年法租界人口总数则接近50万,其中外国人为23398人。

在沪外国侨民国籍最多时曾多达56个国家,其中英国侨民数量自上海开埠到1910年一直占首位,1930年时达到高峰,为8440人,其中公共租界6221人,法租界2219人。日本侨民后来居上,1880年时才168人,1890年为644人,1900年为736人,1905年猛增到4331人,1910年后其人数超过英国侨民,居外国在沪侨民之首位,1927年时达到25827人,占上海外侨总数的47%。

来上海寓居的外国侨民,大部分出于经商贸易和传教等目的,也有一些国家的侨民出于种种特殊原因来到上海。20世纪二三十年代大批俄侨来到上海,主要是受俄国十月革命政权更替的影响及日军侵占中国东北等原因;1938~1941年近2万名德国、奥地利、波兰、捷克籍犹太难民进人上海,是为了逃避纳粹德国对犹太民族的残酷迫害;而相当一部分韩国人来到上海,则同他们将上海作为开展反日独立运动的海外重要基地之一有关。

众多外国侨民在上海租界居住,带来了这些民族不同的文化和生活习俗,上海租界一些社区,如法租界霞飞路、虹口吴淞路北四川路、提篮桥等处,因分别为俄侨、日侨、犹太侨民集中居住地区而具有浓郁的异国情调。

(二)

英租界建立后,1846年12月22日,由租地外人推选3人组成了道路码头委员会,负责租界内道路和码头建设事务。为此道路码头委员会提出向租界内租地外人征集建设道路和码头资金的办法,至1853年,道路码头委员会运用每年征收到的几千两款项,铺筑了几条主干道,并在黄浦江边建造了几座公用码头,另外道路码头委员会还制订过一项下水道建设计划。此时的道路码头委员会,纯粹是一个受租界内众多外国侨民委托,负责租界内基本市政设施建设的机构,并不具有管理租界社会的职能。

1853年小刀会起义期间,大批避难的华人涌入租界,人口剧增既使租界内治安形势变得严峻,又增加了居住环境的压力。1853年度的道路码头委员会卸任后,英美驻沪领事等着手修改《土地章程》,同时策划筹建更强有力能适应新形势的租界管理机构。1854年7月11日,在英美领事主持下,租地外人选出7人组成市政委员会,对租界执行自治管理,此市政委员会中文名称为工部局,选出的7人组成为首届工部局董事会董事。按照《土地章程》的规定,工部局董事会的产生和董事会会议制度都有一整套严密的规定。凡在公共租界每年缴纳房地捐达500两以上或年付房屋租金1200两以上并缴纳捐税者,才有资格被推选为工部局董事候选人。工部局董事每年定期由纳税人在董事候选人中选出。在历届工部局董事会中,英国籍侨民一直占有绝对的优势,担任董事者不是洋行大班就是著名地产商、企业主、律师等,所以工部局董事会实际上是租界内外侨上层社会的代表,有“大班寡头政治”之称。工部局的建立,标志着外商居留地时期的结束。

工部局董事会作为工部局最高权力机构,主要通过定期召开董事会议对工部局重大事务进行讨论和决策,将所决定的事项交工部局具体办事机构执行。早期工部局董事会仅设有秘书,1860年任命了第一任总办,此后扩充成总办处。总办和总办处是工部局整个机构运行的中枢。工部局所有部门经办的事务,一般均要向总办报告,需由董事会作重大决策的事项,包括年度报告、专题报告、聘用高级人员、加薪和提高福利待遇、采购原材料设备、发行债券等等,都必须通过总办转交董事会讨论,对外事务通常由总办进行联络,其中一般事务由总办决定解决。早期总办处下设总收发室、验看公所和会计、收税员、翻译等,后随着租界事务的发展,有关职能逐渐从总办处分离出去。

1854年工部局建立后召开的第一次董事会即决定设立巡捕,后从香港招聘了高级警官克莱夫顿来英租界担任巡捕房督察。1855年工部局在河南中路建立第一所巡捕房,即后来的中央捕房。此捕房经几次扩建,1933年工部局花费100多万两在江西路、福州路建造了新的中央捕房,使之成为警务力量的中枢。1865年工部局设立西捕股和华捕股,1884年开始招聘印度籍巡捕,1916年设日捕股。至1937年,公共租界工部局警务处有包括中央捕房在内的14个捕房,有巡捕6452人,其中便衣侦探就达1713人,规模之大,在远东首屈一指。

受工部局控制的另一支武装力量是万国商团。其最初是1853年太平天国军队攻克南京时,由租界内英国等国侨民为护卫租界组成的志愿性质的义勇队,因其成员多系各国洋行职员,故称万国商团。1870年万国商团决定由工部局管辖,所需经费也由工部局列支。1900年义和团运动爆发和“一·二八”事变时万国商团规模迅速扩大,先后成立了德国队、日本队、美国队、中华队、意大利队、苏格兰队等,最多时有属队20个,达几千人。万国商团司令一职由英国现役军官担任,按照英国军队方式训练。在大闹会审公堂案、五卅运动等事件中,万国商团作为工部局主要警务力量出动,参与对上海市民的镇压,充当了维护工部局统治的御用武装角色。

1860年工部局董事会首次设立专职道路检查员,1863年聘J.克拉克为工部局土木工程师,此后发展成立工务处,成为工部局最主要的部门之一,其职责主要是承担租界内道路码头、下水道、桥梁建设,为延长拓宽道路进行购买土地的谈判,建造工部局所属各机构建筑物并进行管理等等。20世纪30年代,工务处机构进一步齐全,下设行政、土地测量、构造工程、建筑测量、沟渠、道路工程、工场、公园空地等8个部,分别负责道路桥梁沟渠设计、城市垃圾清运、工部局车辆机器设备维修、工部局公园空地及行道树管理等。

卫生处是工部局另一个主要部门。1861年9月,工部局任命詹姆斯·卡莱尔为专职卫生稽查员。1871年任命开业医生爱德华·亨德森为首任兼职卫生官,1897年由泰勒·格兰特继任,并成为专职卫生官。1898年由斯坦利接任,工部局正式成立卫生处,斯任处长。1912年,卫生处在公共租界范围设立了16个卫生分处,由卫生视察员对各分区内的公共卫生状况进行检查监督,并宣传公共卫生知识。至20世纪30年代,卫生处除管辖17个卫生分处外,内设机构齐全,除管理内部事务的秘书科、会计科、人事科、庶务科,还设有卫生、执照、兽医、病院、食品及卫生监督等科,分别对学校、医院、卫生执照的发放及食品、公共卫生情况等实行管理和监督。

工部局财务管理最初由总办处会计科承担,1909年设立财务处,成为工部局一个独立的部门。财务处负责编制工部局年度预算和决算,处理工部局现金收支、公债发行和管理各种基金,监督工部局各部门和所属机构的财务开支,负责同煤气、自来水、电车等公用事业公司谈判并签订合同。1932年原属总办处的捐务股并入财务处,财务处便兼管租界内各项捐税的征收。

此外工部局还设有火政处、教育处、法律处、华文处、工业社会处等。

工部局机构庞大,雇佣人员众多,以欧美籍西人为主体,在薪金待遇方面,欧美籍雇员同华籍雇员差别很大,一般高级华籍人员的薪金,也只达西籍人员的三分之二,其他医疗补贴、退休金发放的标准等均低于西籍人员。

1862年4月,法国驻沪领事宣布建立公董局,公布了公董局首届董事会名单,负责对法租界进行管理。由于法租界是法国领事专管租界,公董局董事会的产生及其权力都同公共租界工部局董事会不一样,特别是1865年10月法国驻沪领事白来尼同公董局董事会发生激烈冲突后,法国外交部制订并公布了《上海法租界公董局组织章程》,明确规定法驻沪领事对公董局董事会具有绝对的权威,从此公董局董事会无论是由租地人选出还是由领事直接任命,都处于领事的严密控制之下,凡董事会作出的决议,最后都须经领事批准,因此在实质上公董局董事会已不是公董局的最高权力机构,只是法国驻沪领事的一个高级咨询机构。

法租界公董局的中枢机构是市政总理处,1862年公董局成立后设立,相当于工部局的总办处,其职责是负责管理公董局董事会的文牍案卷,征收法租界内的捐税,处理有关财政事务,监督道路建筑等工程。1935年公董局机构进行大改组,市政总理处撤销,另外成立市政总理部,下设政务秘书处、财务处、地产处、分类营业处、医务处、卫生救济处、教育处等,除了警务、消防和市政工程,几乎将公董局所有行政事务都包括在内。

同工部局一样,警务处也是公董局一个重要机构。在公董局成立之前,法驻沪总领事即在小东门设立了一个巡捕房,招聘欧洲籍人担任巡捕,在法租界和领事馆附近范围巡逻。1859年法总领事任命了巡捕房总巡,1862年增设一副总巡,当年除总巡、副总巡、书记等人外,有法籍巡捕23人。巡捕职责广泛,除了负责道路治安巡逻,拘捕罪犯,还承担照看道路、码头、路灯,监督收税员等事务。1869年公董局警务处招聘了12名华籍巡捕,1900年首次招聘一批安南(现越南)巡捕,1917年招募俄国籍巡捕。20世纪30年代,公董局警务处设有总部办公室、政治部、刑事处和巡捕房,巡捕房包括中央、麦兰、霞飞路小东门、福煦路、贝当路等捕房,另外还设有一所监狱,可关押1000多名犯人。

1862年太平天国军队第二次进攻上海时,居住在法租界的法国侨民仿照英美租界的做法,成立了义勇队,与巡捕房巡捕一起,承担法租界的防卫。太平天国军队撤离上海后,义勇队停止活动。此后在1870年天津教案、四明公所事件发生时又多次成立,参与对示威民众的镇压。1924年江浙战争期间,法租界又组织了义勇队中华队,有近200名队员,武器装备精良,被法租界当局视为维护公共秩序的主要力量。20世纪30年代初期,公董局招募了一批俄侨组成义勇队俄国队,队员领有津贴,改变了以往义勇队义务服务的性质,成为雇佣性质的常备武装,除承担街道巡逻任务外,还参加巡捕房进行的搜查和围捕等事务。

公共工程处也是公董局一个重要部门,1862年公董局成立时即设立公共工程处,负责法租界内市政建设。法租界内的自来水、电力事业由公董局自身经办,故公共工程处设有供电处和给水处。20世纪30年代,公共工程处下设路政处、厂务处、建筑处、丈量处、水电处,分别负责法租界内道路修筑、垃圾清运、工程建筑执照的发放和工程监督、土地丈量以及水电供给等事务。

公董局的卫生机构设立较早,公董局成立之前有一医务处,主要为巡捕房巡捕提供医疗服务。1862年公董局成立后,医务处划归市政总理处,所管事务范围扩大。1896年医务处内设立卫生处,其业务范围逐步扩大,涉及租界内肉类和食品检查、菜场卫生监管等。1930年改为公共卫生救济处,其业务范围进一步扩展到街区消毒、灭杀蚊蝇、防疫、水质和食品化验等方面。

除此之外,公董局还设有火政处和法律顾问处。公董局雇员基本上由法国人担任。

上海租界实行的工部局、公董局体制,基本上照搬西方行政体制的管理模式,在施政过程中除了逐步建立和健全各种行政机构外,很注意依靠和发挥各种委员会的作用。委员会的组成成员可以是董事会董事,也可以聘请吸收社会上相关人士担任。绝大部分委员会的职能是为工部局、公董局进行专题调查,提供咨询意见,有一些委员会也具有一定的行政干预权和协调职能。各种专门的委员会分常设和临时两种,常设委员会存在时间较长,定期向工部局或公董局提供咨询,临时委员会多根据专题需要而设立,一般在某一专题调查完成后即告结束。工部局在其长达近90年的施政过程中曾经设立各种委员会上百个,其中财政、捐税及上诉委员会、警备委员会、工务委员会、教育委员会、电气委员会、公用事业委员会等常设委员会和特别电气委员会、俸给委员会、电影检查问题调查委员会、教育侨童政策委员会等临时委员会都对工部局董事会的决策产生重大影响,在一定程度上对公共租界的发展起了重要作用。

法租界公董局董事会在其存在期间也建立了财政委员会、工务及警务委员会、教育委员会、园艺委员会、人事委员会、地产委员会、分类营业委员会、电影检查委员会等10多个委员会,为董事会提供各种咨询意见,以及承担诸如土地估价、执照申请审查、电影审查等专项管理。

租界建立之初,凡涉及租界内的重大事务,多由英国驻沪领事召集租地外侨会议进行商讨,以求取得一致意见,此后租地人会逐渐制度化,成为具有“立法”性质的一种制度。1869年公共租界租地人会制度转变为纳税人会制度,有关纳税人与会资格、权利、义务及会议选举制度等方面的规定也逐渐完备,一直被延用到租界结束。公共租界的这一租地人、纳税人会制度,完全按照西方政治体制建立,是租界内西人社会进行“自治”管理的具体体现,其存在期间,对由其选举产生的工部局董事会进行年度监督,讨论和决定公共租界内有关税收、市政建设、发行债券、社会管理等重大事项和重要规章。这一制度严格将华人排斥在外,充分反映了租界内西人社会在对租界进行“自治”管理时所具有的浓厚的殖民色彩。

法租界租地人会制度的性质在总体上同公共租界相似,所不同的是法租界是由法国驻沪领事主管的专管租界,租地人会的权威性受到很大的限制,特别当某一任驻沪总领事气质刚强,喜欢独断专行时,租地人会往往成为领事的咨询机构。

(三)

工部局建立初期,主要通过向租界内外侨征收土地税和房捐来维持运转,此时因租界内外侨数量不多,一些非英国侨民又拒绝缴纳捐税,工部局能够征得的税收很少,难以满足铺筑道路、修建桥梁、建造巡捕房等开支,遂经常向上海道台要求予以补贴。1855年,上海道台曾向工部局提供两笔津贴共4500元,资助工部局建造第一所巡捕房。此后对于洋泾浜上几座桥梁的修建,上海道台也承担了将近一半的费用。

1853年租界内华洋杂居后,一些外商陆续建造大批简易房向华人出租。随着租界内居住的华人数量增多,工部局地税和房捐收入也大幅度增加,1867年收入一度超过30万两,此后虽有回落,也一直保持在20万两左右。至1888年,工部局年收入超过40万两,1897年超过60万两,1900年超过11万两,1908年超过22万两,1921年经常收入每年都在500万两,临时收入在200万两以上,1926年经常收入超过1000万两,临时收入超过600万两,1931年经常收入达2200万元,1935年经常收入超过3000万元。

在工部局每年的税收收入中,地税和房捐是大项。地税的征收基于土地的价格和数量,随着租界地域范围的不断扩大和土地的增值,地税收入也逐年递升。1897年地税收入为10万余两,占工部局总收入的17%,1900年即达21万余两,1905年超过30万两,占总收入22%,1908年为68.5万两,占总收入的28%,1919年超过100万两。40年代,地税收入更是突飞猛进,1940年突破1000万元,1942年接近2000万元。房捐收入同样如此。1870年房捐收入为5.8万两,占总收入的26%,1898年超过30万两,占总收入的44%。此后工部局不断提高房捐税率,1902年超过40万两,1903年超过50万两,1908年达到111万两,1927年房捐收入将近490万元,1930年达595万元,1936年超过1000万元,基本上都超过年收人的40%。

除了地税和房捐,码头捐和执照捐也是工部局收人的重要来源。1854年,工部局以货物价值的1%向在租界公共码头上装卸货物的洋行征收码头捐,对于华商,每户每年征收50元,实行不久因遭华商和道台反对而停止。后经多次交涉,1857年上海道台同意每年统交一笔费用,作为支付华人码头捐的代偿费。1858年为2000元,1863年追加到4000元,1866年为10000元,1867年为14000元。同时工部局也不断调整码头捐税率,1899年实行新税率后,当年码头捐收入达13.5万两,1905年超过20万两,1920年达到36.5万两,1931年为64万两。

执照捐又称执照费,1862年开始征收,最初领取执照的对象为酒店、旅馆、黄浦江上摆渡的舢板船,这些对象起征的执照费金额虽然很低,因数量颇多,故总额也不少。1863年英租界内领照酒店17家,虹口26家,缴纳执照捐6450两,舢板1700条,缴纳执照捐2430两,当年执照费收入即达8880两。此后工部局颁发执照名目增多,1864年开征菜场执照捐,1865年开征货船、当铺执照捐等,1871年开征小车(独轮车)执照捐,1873年开征人力车、出租马车执照捐等。1936年时执照捐品种达68种,捐额较高的是电影院执照,按座位多少每月征收140~1400元,其次为旅馆、洋酒店,按规模大小每季度征收175~700元。1936年工部局执照捐收入超过294万元,占总收入的12.4%。

发行债券也是工部局筹集资金的一个重要渠道。1872年工部局为支付购买韦尔斯桥费用,发行市政债券4万两。此后根据需要不时发行债券,其中电气债券是工部局发行的债券中数量最多的一种,从1893年工部局成立电气处后为扩充发电设备发行电气债券1.5万两起,至1928年共发行了16次电气债券,总共筹集资金3600余万两,用于扩充电厂规模。

此外,工部局通过在界外越界筑路地区征收特别房捐等方式,增加了不少收入。1906年,工部局通过给予英商自来水公司在界外马路供水专营权,向越界筑路两旁使用英商自来水的用户征收特别房捐,当年房捐收入超过80万两。1921年,工部局作出规定,凡界外房屋使用工部局马路、自来水、电话等设施的,均须按房租的12%缴纳特别房捐。

1941年12月太平洋战争爆发,日军占领公共租界,工部局董事会被日方所控制,为增加收入,工部局开征了不少新的捐税。1942年5月开征电话捐,当年电话捐收入达294余万元。同时还开征旅馆、餐馆帐单捐,凡住宿、餐饮消费满5元或5元以上收捐10%,当年此项捐税收入达2354万元,占总收入的14%。又开征物品零售捐2%,由各商店代征,当年收捐3330万元,占总收入的20%。

在工部局的各项支出中,警务方面的支出最大。1860年工部局警务部门支出13176两,占总支出的56%,1865~1866年,也占年支出的49%。1899年工部局警务处有警员788人,年开支近20万两,1905年开支超过30万两,1907年超过60万两,1911年超过80万两,1918年超过100万两,1924年超过200万两,1927年超过300万两。1930年,工部局警务处有4879人,经常经费达565万两。30年代警务支出占总支出的38%左右。1940年警务处警员有5884人,警务开支达1929万元。

其次是市政工程方面的开支。1863~1864年,工部局用于道路维修等工务支出近10万两,占总支出的41.7%。20世纪开始,用于工务支出的大项是延长和拓宽道路费及所需的购买土地费,其中越界筑路及其购地费占了相当的比例。

同工部局一样,法租界公董局的收入主要也来自地税、房捐、码头捐、照会费和发行债券。因法租界区域较小,人口规模不及公共租界,公董局年收入也相对较少,至1881年年收人才达11.5万两,收支相抵始有盈余。1886年年收入近16万两(公共租界为39万两)。20世纪初因自建电厂,新铺道路排水系统等,财政出现赤字,1900年为17550两,1901年为336803两,1902年为49万两,为此公董局以局产等作抵押,向银行贷款以平衡收支。公董局的年度财政开支规模虽比工部局小,但在发行债券规模方面却毫不逊色。1872年公董局为清偿债务,发行600万法郎债券,1903年为维持财政平衡,向法国银行贷款300万法郎。1891~1936年,公董局先后发行19次债券,每年债券发行额少则几十万两,多则200万两,总金额达几千万两。

在公董局的各项支出中,警务开支也属大项,一般占年支出的30%。1933年公董局警务处有1965人,经费预算达206万两,1935年警务处扩大为警务总监部,当年开支310万元,1939年开支421万元。其次是市政工程,一般占总支出的30%。1906年工务支出为122848两,占总支出的24%,1914年支出275943两,占总支出的29%,1935年支出225万元,1939年支出292万元,占经常支出的21%。

工部局、公董局存在期间,为了给租界内西人社会创造和提供高质量的居住和生活环境,运用西方科学技术和管理方法,在城市公共设施和市政基础设施建设方面作了不少投入。

1865年11月1日,大英自来火房正式向公共租界内用户供应煤气,1866年底,英租界安装了新型煤气路灯205盏,1867年向虹口地区供应煤气,此后生产规模不断扩大,到1891年煤气销售量达6369万立方英尺。

1880年6月16日,公共租界纳税人举行特别会议讨论上海给水事务,授权工部局给自来水公司以一定条件下的专营权。1883年8月11日,自来水公司开始供水,当年日供水3698立方米,至1887年,杨树浦水厂平均日供水达7740立方米,1915年平均日供水量达53233立方米,用户达49981户,至1931年,公共租界自来水厂日供水量达20万立方米,为远东最大的水厂。

1882年上海电光公司设立,于7月26日开始供电,后改为新申电气公司。1893年8月31日,工部局以6.61万两收购新申电气公司,9月1日成立电气处,负责对电厂进行管理,时有直流发电机7台、交流发电机3台,总容量为100千瓦。电气处成立后,工部局即于当年拨款2.6万两,用于增添设备,此后不断通过发行电气债券筹集资金来扩大电厂容量,1900年发电容量达576千瓦,1904年达1600千瓦,1911年11月在杨树浦沈家滩购地39亩,筹建江边电站,耗资50万两,1913年4月12日发电,发电容量达400千瓦。此后杨树浦电厂不断扩建,1922年设备容量达12.l万千瓦,为当时远东最大的火力发电厂,其电力负荷、发电成本等指标均为世界发电行业之首。

发电厂的低成本发电,使工部局获得一定的收益,1913年前后,工部局每年从电气处得到26000两收益。电气处作为工部局直接管理的企业,属官办性质,在管理上有不少矛盾,同时为扩建电厂历年发行的电力债券,占工部局发行债券的大半,在一定程度上影响了工部局其他债券的发行,由此提出了电气处改制问题。经过多年的反复讨论,1929年工部局董事会不顾各方面反对意见,最终作出出售电气处的决议,同年9月以8100万两价格出售给美商上海电力公司。

在法租界,公董局于1864年12月10日集资3万两筹建煤气厂,1867年3月6日供气,点亮了法租界内169盏煤气路灯。1897年7月公董局又自建发电厂,使法租界全部路灯改用电灯。1897年12月13日,公董局又在董家渡建造水厂,1902年1月水厂建成,后因经营效益不好,1907年招商承办,1908年法商电车电灯公司中标经营,1919年日平均供水1万立方米。1895年4月,公董局决定自办电厂,1896年成立电灯处,在洋泾浜带钩桥南建厂,1897年6月建成,装有直流发电机6台,发电容量135千瓦。1903年发电量达205595度,1906年电厂以22.5万法郎之价转让给比商国际东方公司,后由法商电车电灯公司经营。法商电车电灯公司从公董局获得在法租界50年专营权,在卢家湾新建电厂,1927年装机容量为1.04万千瓦,1932年为2.16万千瓦。

在邮电通信事业方面,租界当局也较早地予以应用。1863年7月13日,工部书信馆正式设立,接受订户,收寄上海与沿海、长江及日本各埠来往邮件,同时对非订户交寄的邮件按重量收费。1865年8月1日,工部书信馆实行邮票制度,仅比香港首次使用邮票晚3年。

1865年12月,工部书信馆在宁波设立分馆,后又在汉口、重庆等地开设代办处。1876年在静安寺路、卡德路、麦根路、虹口等处设置邮筒。1866~1867年共收发邮件133788件,至1892年超过100万件。1897年2月清政府设立大清邮政官局,工部书信馆业务减少,出现亏损,当年10月30日宣布撤销,业务由大清邮政官局接收。

19世纪60年代末,电报开始在上海的一些洋行中使用后,工部局同意私人企业在每年交纳一定费用后可在租界内装置电报杆和电报线路,工部局本身也利用旗昌洋行的电报线路在各巡捕房之间建立了电报通信和电报火警报警器。1871年4月,丹麦大北电报公司对外营业,此后,英商大东电报公司、中国电报总局等经营电报的企业在上海立足。1879年11月和1881年6月,大北电报公司分别同工部局、公董局签订合约,获得电话经营权,工部局和公董局除收取竖立电杆费外,还由大北电报公司免费提供电话线路。1882年两租界当局又批准英商上海电话互助协会在租界设立电话交换所,从此,租界内电话用户逐渐增多,1898年为338户,至1932年,两租界共有电话机44602门,平均每门每天通话14.32次。

19世纪末,公共租界和法租界当局酝酿招商经办城市公共交通,几次招标均没有成功。1905年工部局再次招标,选定英商布鲁斯·庇波尔公司承办电车工程,给予电车专营权35年。不久,该公司将专营权转让给英商上海电车公司。1908年3月,英商上海电车公司在公共租界开通了第一条有轨电车线路,从静安寺经愚园路、南京路到外滩。同年法商电车电灯公司也在法租界开通有轨电车,从新开河经外滩、公馆马路、宝昌路至徐家汇。当年租界内有有轨电车线路11条,机车93辆。1914年英商上海电车公司又在公共租界开通了无轨电车,从郑家木桥(今福建中路、延安东路)至老闸桥南堍。1922年华商董杏生在公共租界开辟首条公共汽车线路。至1936年,英商上海电车公司有18条电车线路,法商电车电灯公司有12条线路,共有机车436辆。同时英商开辟公共汽车线路17条,有汽车154辆,法商开辟2条线路,形成一个有一定规模的城市公共交通网。

市政建设方面,英租界开辟初期,道路码头委员会首先辟筑了界路、花园弄(今南京路东段)等,工部局建立后,在1854~1865年近10年时间内铺筑了九江路、汉口路、福州路、广东路等26条道路,初步形成一干道网。此后又修筑了牛庄路、北海路等,到1890年,铺筑的道路达20公里。1899年公共租界扩展后,工部局重点向西区和杨树浦地区发展。1902年,西区道路总长达12英里,1905年,东区道路达12英里,至1911年,工部局管理的界内外道路总长度达110英里,1936年达183.663英里。

与此同时,道路铺筑技术和道路质量不断提高。工部局最初铺筑道路,用沙石、泥土拌和压实,后来用鹅卵石、煤屑、碎砖,19世纪50年代中期,重要干道均以花岗石碎片和黄沙铺筑。1906年,工部局工务处用澳大利亚铁藜木木块铺设江西路至外滩的南京路段,为当时最高级的道路,1910年铺到浙江路口。1910年工部局工务处开始试用石油沥青材料铺路,1915年又在福建路铺设水泥混凝土路面。20世纪20年代,公共租界内主要道路全部改为沥青路面,1935年时沥青路面道路达85.75公里。

法租界在公董局建立前由道路管理委员会于1860年修筑了公馆马路,公董局成立后建立工务部门,从事道路建设。1863年越界修筑军路,1865年辟筑自来水街等。1900年辟筑西江路,后来此路几次拓展延伸,成为法租界内最长的一条干道,也是法租界具有代表性的一条商业街。20世纪开始,公董局也大肆进行越界筑路,1934年法租界内道路总长度达102公里。

1865年工部局首次在外滩滨江大道植树,19世纪70年代行道树已遍布公共租界内主要干道。1906年界内行道树数量达1万棵,20年代超过2万棵。

租界内道路照明也随着科学技术的发展而不断升级换代。开埠初期道路公共照明普遍使用煤油灯。1865年12月18日,第一批10盏新式煤气路灯在界路至外滩的南京路点亮,此后租界内煤气路灯逐渐普及。19世纪70年代中期,公共租界内有煤气路灯500盏。80年代电灯出现后,租界又捷足先登,1882年10月在公共租界外滩、南京路一带安装了第一批电灯路灯。20世纪初电灯路灯占主导地位,1933年公共租界内煤气路灯全部为电灯所替代。

下水道建设也是租界当局市政基础设施建设的一个重要方面。早在租界开辟初期,以美国旗昌洋行大班金能亨为首的道路码头委员会即提出建立租界排水系统计划,当时因所需费用较大,此计划遭租地人会否决。由于排水畅通与否对居住和生活环境大有影响,1862年公共租界租地人会决议授权工部局执行防务和改善特别委员会提出的庞大的排水系统计划,并发行债券筹得近8万两经费,开始实施此项工程。19世纪60年代末,工部局对原有的排水设施进行改建,总共投资11余万两,形成下水道网络。与此同时,排水设施的质量和水平也不断提高,从英国订购的陶制排水管代替了砖泥结构的排水管,排水管口径和铺设的坡度也逐渐加大,增强了排水效果。1881年工部局铺设了直径超过1尺的蛋形管,1895年开始采用水泥混凝土管,1914年填没洋泾浜时使用了直径1.35米的水泥排水总管。

法租界于19世纪70年代开始规划排水管道建设,80年代初在公馆马路等处敷设排水管,至20世纪初,基本形成网络。1909年在西藏南路现场浇制钢筋混凝土排水管。1911年填没护城河时敷设了一条2.5×1.4米的下水道,到1940年下水道管网总长达114公里。

两租界当局在桥梁、码头建设方面也有不少投入。1872年工部局以4万两购买苏州河上的韦尔斯桥,又于1873年建成公园桥,桥长111.8米,宽12米,方便了苏州河两岸来往。1907年投巨资建成钢结构的外白渡桥,长171米,宽18.3米,成为当时上海最大的钢结构桥梁。此外工部局还修建了苏州河上的老垃圾桥、里摆渡桥(今四川路桥)等,并在上海道台的资助下会同公董局翻修和新建了洋泾浜上8座桥梁。

19世纪90年代以前,工部局并不直接经办学校。1890年工部局接受汉璧礼的捐赠,接办汉璧礼公学。1893年接受共济会所办上海公学,改称上海西童公学,1894年发行4万多两债券筹集资金建造校舍。1900年又接受上海地方士绅的捐款,建成第一所华童公学。此后在华人捐款或已办学校的基础上先后建成育才公学、格致公学和聂中丞公学。20世纪20年代末,工部局又陆续创办7所华人小学。

公董局于1886年开办中法学校,除招收外侨儿童外,还开设法文班,供华籍巡捕学习法文。1911年开办法国公学。1932年在萨坡赛路开办第一所华童小学。1935年又在喇格纳路开办第二所华人小学。

工部局在教育方面的支出始于1882年,此后逐渐增加投入,1886年教育拨款为1879.3两,1895年为8008两,1905年为20170两,1930年达到745102两,1940年达到3614712元。在教育拨款中,有一部分是对私立学校的补助,其数量随着私立学校的增加而逐步增加,1900年为4000两,1910年超过10000两。总体上私立外侨学校得到的补助款远多于私立华人学校,1935年工部局向私立学校发放补助款377760元,其中189所华人学校领到208760元,学生人均5.5元,13所外侨学校得到补助款169000元,学生人均32.4元,是华人学校的5.9倍。

(四)

租界当局对租界进行“自治”管理,完全排斥中国地方政府的管辖权,在一定程度上使租界免受清末民初国内政局动荡、经济秩序混乱的灾难,为工商经济的发展提供了相对稳定的社会环境。租界内长期形成的发达的国内外贸易渠道,方便的国内外通讯条件,来自各方面的丰富信息等,为各方投资者提供了发展机会。多种资金的投入和运作,使上海租界的经济发展达到一定的规模,在当时中国具有举足轻重的地位。

上海租界开辟后,陆续来到上海的外国商人在黄浦江边开设了一些洋行,从事进出口贸易。1844~1849年间,上海对英国的进出口贸易额占五通商口岸贸易额的比重为30%左右,远低于广州。由于上海优越的地理位置,使它同长江沿岸及内地的联系十分方便,故上海的对外贸易很快超过了广州。19世纪60年代中期,上海的进出口贸易总额已超过全国的一半,在全国占据首位。租界内一些洋行,每年的贸易额均十分可观,如英商怡和洋行,在19世纪60年代后期每年经营的布匹贸易,价值超过100万元,70年代初期每年达300万元;法租界内的利名洋行,经营丝绸出口和化妆品进口,每年的营业额达1200万法郎;皮少耐洋行为当时上海最有影响的丝绸商,每年营业额900万法郎;经营法国酒进口的洋行,每年的营业额最少也在20万法郎。

在进行丝茶棉布等商品贸易的同时,不少洋行大肆进行鸦片贸易,特别是怡和、宝顺、旗昌等洋行,在租界开设早期,经营的鸦片走私贸易数量巨大,获取暴利,由此积累了资金,站稳了脚跟,为以后的发展打下了基础。

19世纪50年代开始,外商在上海租界开设了几家船舶修造厂,此后扩展到建材、缫丝、煤气、肥皂等行业。1895年《马关条约》签订后,外国资本汹涌而来,在上海租界,外商投资从原先的辅助内外贸易转向在中国市场销售产品,并以棉纺织工业为投资重点。1895~1904年,英商、美商和德商先后斥巨资在上海投资开办四大纱厂,其中3家开设在公共租界杨树浦:一为怡和洋行开设的怡和纱厂,额定资本150万两,占地70亩,生产规模在初开工时已有纱锭4万枚。一为老公茂洋行创办的老公茂纱厂,首次集资70余万两,装机25000纱锭,开工初期月产棉纱12000余包。一为德商瑞记洋行创办的瑞记纱厂,额定资本100万两,装机40000枚纱锭,雇1000余人。与此同时,日商资本也大量涌来,或出资购买,或直接投资兴办,在公共租界西北部苏州河沿岸办起了一系列棉纺织企业,其中由内外棉株式会社开办的内外棉三厂规模最大,纱锭超过20万枚。

外商在上海租界对工业的投资也刺激了华商资本纷纷在租界内投资设厂。1898年由华商朱畴开设在杨树浦路的裕通纱厂有纱锭18200枚。1900年由孙多森、孙多鑫兄弟集资创办的阜丰面粉厂在莫干山路落成开业,日产面粉2500包。1902年由祝大椿等人创办的华兴面粉股份有限公司在西苏州路落成投产,日产面粉3500包。就工厂开设的区域而言,大部分集中在公共租界东北部杨树浦沿黄浦江一带和公共租界西北部苏州河沿岸。20世纪30年代中期,公共租界内有各类工厂3400多家,占全上海工厂总数的2/3。

众多工厂在租界特别在公共租界内开设有其必然性。除了租界享有特权,受战乱等影响相对较小外,租界内有充足的廉价劳动力,水陆交通便利,各种原材料提供比较方便,水电煤供应充足,融资渠道比较畅通,容易获得丰富的市场需求信息等,这些条件都使租界比其他地区更适合投资设厂。

在对外贸易和工业发展的同时,上海租界内商业经营的规模也逐渐扩大。租界开辟初期,商业品种主要局限于为外侨直接提供生活方便的食品、服装等日用品,随着洋货进口品种的增加,洋货商业不断发展,并具有批发业务,行业扩大到五金煤铁、颜料、煤油等,此后又分化出棉布、呢绒、钟表、西药等行业。20世纪初,上海租界内已有各种商号几百家,其中特别是南京路商业街,经过50多年的发展,已颇具规模。沿街不但有惠罗、福利、泰兴等外商所开的百货商店,还有国内历史悠久的邵万生等土特产商店。1917年侨商马应彪投资200万港元在南京路浙江路口,建成先施公司,开设大型百货商场,商场面积达一万多平方米,经销商品达一万余种。先施公司成立一年后,郭氏家族也集资200万港元,开设了永安环球百货公司,规模超过先施。此后丽华、新新、中国国货、大新公司等先后开设,一些百货公司还附设了旅馆、剧院、酒楼等设施,使南京路日趋繁华,由此更吸引了众多名牌商店和特色商店在这里落户。至20世纪二三十年代,南京路已蜚声海内外,成为全国规模最大的商业街。在法租界,随着西江路、宝昌路的开筑和辟通,以及俄国侨民的大量入居,在这一带开店设铺,经营服装、皮鞋、西药、百货、乐器、餐饮等业;同时,霞飞路作为颇具特色的商业街,其规模也逐渐显示。密集的人口和较高的消费能力,使租界内商业占居了上海商业的半壁江山。据统计,1933年上海共有商店7.2万家,平均每平方公里有商店136.5家,而公共租界和法租界内有商店3.4万家,平均每平方公里为1939.3家,其密度为全市平均值的7.5倍。

上海对外贸易的发展和投资热的兴起,促使上海金融业得到迅速发展。传统的钱庄业重心由原先老城厢的南市向租界转移,在公共租界宁波路、天津路一带集聚了数十家钱庄,成为上海钱庄的大本营。而在外滩和九江路、北京路一带则集聚了数十家中外银行,除了英、美、法德、日等国的汇丰、麦加利、有利、花旗、大通、友邦、东方汇理、中法工商、三井、三菱、横滨正金、住友、德华、荷兰、安达、华比等银行外,中央、中国、交通、中国通商及浙江兴业、盐业、中国实业等一批华资银行也云集于此。20世纪30年代,外滩、北京路、河南路、福州路范围内的租界区域已成为上海金融机构密集之地,这些金融机构资本运营的规模及库存资金总量不但占全国之首,并超过香港和孟买,成为远东的金融中心。

租界内人口的急剧增加,工商企业的开设,也刺激了房地产业的发展。1853年小刀会起义时大量华籍居民进入租界居住,一些外商乘机建造了大批简易棚屋出租赢利,是为租界房产业兴起之发端。此后随着租界内常住人口的变化,租界房产业虽时有起落,在人口大量减少时有上千幢房屋空关,但总趋势在不断发展,至20世纪20年代开始进入黄金时期,30年代初达到顶峰。据统计,1919~1931年的13年中公共租界内新建房屋达8万多幢,平均每年建新房6000多幢,法租界在1915~1930年新建各种房屋3万多幢。随着房产业的兴旺,房地产商也应运而生,1930年,上海房产业主公会有会员200家,其中外商会员达140余家,还不包括那些没有入会的中小房产商。不少房产商除了转手买卖房产外,主要靠投资建房出租牟利。如业广房地产公司,1921~1935年期间房租纯收益达2000余万两,平均每年房租收益近140万两。至于地产行业,更因租界内土地价格的不断上涨而成为一种盈利丰厚的产业。在公共租界,土地价格自1865~1911年的46年里上升了6倍,而自1911年以来的20年里竟上升了4倍多。20世纪20年代开始,土地价格低者每年上涨15%,高者将近100%,进入30年代更是成倍上涨。原工部局雇员美国人蕾文,1922年专门成立普益地产公司,通过自己所掌握的工部局拓宽道路的信息进行地产买卖,大获其利。公司成立时资产只有80余万元,1931年时已达到530余万元,1932年投资房地产的金额超过2200万元。

房地产业的发展也带动了房屋建筑业。一些大房地产商、大银行、大公司等对房屋建筑的巨额投资,吸引了来自世界各地的著名房屋设计师、建筑师,当时不少具有世界一流水平的建筑设计师在上海设计了不少富有特色的建筑,使上海租界内各种别具风格的建筑比比皆是。如由匈牙利建筑设计师邬达克设计,著名华商建筑企业陶桂记营造厂施工建造的国际饭店,作为上海第一高楼而闻名于世。在公共租界外滩一线,因集中了汇中饭店、上海总会、汇丰银行、沙逊大厦等一批颇有特色的建筑,形成了颇具规模的上海万国建筑群。

(五)

上海租界管理机构,承袭西方城市管理模式,对公共环境、城市交通、房屋建筑、文化教育设施乃至妓院赌场等,实行全方位的管理。

地产管理是租界当局赖以征收地税以确保财政收入而实行的一项管理,一般通过土地估价员、估价委员会等来实行。1854年工部局成立不久,即委派专人对外商在租界内租赁的土地进行估价,为地税的征收提供依据。1862年工部局组成西侨地产估价委员会,此后,地产估价委员会的组织和职能日趋完善。委员会一般由6~12人组成,其成员必须是工部局董事会成员之外的纳税租地人,每次委员会会议须由超过半数的成员参加方为有效。委员会每次召开会议的记录及确定土地的估价单可随时供纳税人查阅,以示公开和公正。委员会对地产的评估,一般在租地人对其地产自我估价的基础上进行,同时参照地块距离中心区远近、交通便利状况、土地上建筑物情况等因素作出。租地人对委员会评估意见不满意,可在14天内提出上诉,委员会再举行会议进行复议,并在租地人大会上宣布复议意见。如果租地人仍对此复议意见不满可以交租地人大会作最后裁决。土地评估范围还包括对工部局因拓宽和延长道路而征用土地所付补偿费的评估。1900年工部局成立了清丈处,其主要职责是登记、丈量租界内外侨所租土地,对土地面积、四至、转租过户、土地价格留下详细记录,以便工部局精确掌握租地人所申报的土地面积等情况,防止捐税征收的误差和遗漏。

法租界的土地估价始于1857年,当时对租界内土地按照距离黄浦江的远近,颁布了3类估价标准,即黄浦江和第一条道路(今四川南路)之间,土地每亩2000两,第一条道路和帝国路之间土地每亩1000两,此外为每亩300两。1877年将土地价值分为5等,分别为3000、2000、1200、600和300两。1901年公董局建立估价委员会。

租界当局对公共环境卫生包括食品卫生管理比较重视。1868年工部局巡捕房任命第一任肉类稽查员,对市场进行食品卫生检查,发现病兽肉、死兽肉等,即将情况报告巡捕房总巡,同时予以没收销毁,以至给以处罚。1876年工部局建立了第一所宰牲场。1891年又在虹口兴建另一所耗资12207两的宰牲场,每天可以屠宰72头牛,102只羊。1931年在虹口港买地18余亩,建造新宰牲场,1933年冬竣工,花费393余万元。新的宰牲场现代化程度较高,有一条2.25英里长悬挂式屠宰作业传送带。1882年工部局开始对牛奶棚进行检查,1898年起对按规定合格管理的牛奶棚免费发给执照,并在报纸上公布名单,对不遵守规定者也公布名单,并没收其奶制品。1903年公董局建立宰牲场,并公布宰牲场章程,对牲畜的宰杀、肉类检查等方面作了严格规定,以确保卫生安全。公董局由宰牲场稽查员负责检查乳制品,并核发乳制品工场执照。1917年公董局卫生处对乳制品抽样检查140次,合格者133次,不合格者7次。1922年检查356份,合格者334份,不合格者22份,6家工场受到处罚。

垃圾处理方面,租界当局建立了垃圾清扫、收集和清运制度。19世纪70年代,工部局规定每天对道路清扫一次,卫生稽查员负责管理约100个苦力进行清扫。1871年每天清运垃圾平均达41吨。1872年外滩、福州路、汉口路、九江路等每天清扫2次,80年代有些道路每天清扫3次。法租界在1928年时每天清除垃圾达420立方,1929年5月达到592立方。

卫生防疫方面,1871年工部局兼职卫生官爱德华·亨德森发起在公共租界接种牛痘,疫苗来自苏格兰疫苗药房和英国国家疫苗站。为吸引儿童接种,工部局甚至给接种的儿童发奖金,凡接种牛痘经检查发得好的儿童,奖赏铜钱300文。1873年有488名儿童进行了接种,共发给奖赏15.58两,此后接种人数增加,在20世纪前25年中有50万人免费进行了接种,1911~1930年接种人数超过100万。此外还进行了预防霍乱、伤寒等注射。

1876年工部局建立性病医院,主要对妓女进行定期检查,对患有性病的妓女进行治疗。1900年和1904年工部局分别开设华人和外侨隔离医院,对猩红热、白喉、鼠疫、霍乱等急性传染病患者进行隔离治疗,同时还建立了痨病施诊所、痨病疗养院,治疗肺结核病人。1923年建立外侨男子性病施诊所,对外侨特别是贫困外侨中的性病病人进行治疗。

1885年工部局开始细菌学实验工作,1896年创设化验室,后分为病理实验室和化学实验室。病理实验室对自来水水质进行化验分析,同时培养预防天花、霍乱、伤寒等疫苗,1904年提供了3.4万试管天花疫苗,可供17万人接种。1918年病理实验室发出35377C.C伤寒和A型、B型副伤寒混合疫苗,以及6130C.C鼠疫疫苗。化学实验室对牛奶制品、食品、酒和饮料及自来水、自流井水和露天游泳池水质进行化验,同时还为社会提供各种化验服务,包括因医疗事故、工业中毒事件、火警和爆炸事件等需要进行的化验。公董局卫生处在19世纪末也建立了一小型化验室,1937年与巴黎巴斯德研究院等机构合并为上海巴斯德研究院,成为巴黎巴斯德研究院的分支机构,着重开展细菌生物学、血清学等方面的化验,并承担对公董局免费诊疗人员化验以及有关水质、食品等化验和免费提供霍乱、伤寒、天花疫苗。

在交通管理方面,由于早期租界内各种车辆稀少,故一开始并没有专门的规章,只是由董事会针对某些个案作出单项决定。1861年根据一些居民抱怨有人在南京路上骑马奔驰,工部局董事会作出决议,规定除清晨和晚间行人稀少时,一律不得在南京路上奔马。1886年,针对车辆在大楼、商店、住宅前任意停放,妨碍交通,工部局董事会发布公告,要求马车夫不能任意停车,必须保持道路及大楼、商店等门前的交通畅通,同时禁止在租界道路上练习骑马、驯马及马车在道路上超速行驶。1891年,工部局为缓解因车辆过多造成的市中区道路堵塞状况,在几条路面不宽的主干道实行车辆分流措施。1896年,规定自行车在天黑时必须携有车灯,违者巡捕将予以逮捕。1911年工部局规定在租界内行驶的汽车时速不得超过15英里。1912年在部分道路实行单向行驶。1921年工部局设立交通股,加强对城市交通的管理。1923年开始在部分十字路口使用机械装置指示车辆停止和前进,在南京路两个重要十字路口开始试用红绿灯交通信号装置。1924年工部局公布《交通规则》,共63条,对车辆行驶、停靠、行人及驾车人的行为规范等作了严密规定,此后工部局多次根据道路交通的实际情况对《交通规则》进行修改,使租界的交通管理制度日趋完备。

1868年公共租界火政处有6支消防队。英商上海自来水公司向租界供水后即在主要马路设置消防水龙头,1903年公共租界内有消防龙头570个。1877年工部局制订规章,对房屋防火要求、消防通道、防火墙建造等作出具体规定,此后又规定在审批建筑申请时,只有经火政处对建筑物内部消防设备等设施认为合格,才能发给建筑执照。1908年,公董局建立独立的救火会,设立3个消防队。1913年公董局董事会通过民房防火规定,规定中式房屋每3幢必须砌一堵防火墙。1922年规定建筑许可证须由消防部门审改建筑设计图后才能发放。

房屋建筑管理是租界当局管理租界的一项重要内容,其成文规定始于1869年,当时新修订的《土地章程》及附律规定了工部局对房屋建筑图纸有审批权,对建筑施工有颁发执照权。公董局于1869年制订的《警务及路政条例》中也有关于居民住宅建筑要求的内容。1878年公董局发布有关建筑管理的告示,规定建造房屋须向公董局提出申请,得到许可证后才能施工。1901年工部局颁布中式房屋建筑章程,两年后又颁布了西式房屋建筑章程,1910年公董局也制订了《公路和建筑等章程》。这些章程都规定新建房屋业主在施工前必须提出建筑执照申请,呈报全部设计图纸,同时说明拟建房屋、下水道及邻近建筑、道路等情况,经审查合格后才发给施工执照或营造许可证。1890~1904年,工部局颁发建筑许可证4931份,1912~1921年间平均每年发放建筑施工执照3000多份,1931年,发出建筑执照8500多份。由于高层建筑增多,1919年工部局修改了1917年的建筑章程,规定沿街建筑物高度不得超过马路宽度的1.5倍,凡超过此规定的高楼,都须经过特别批准。

20世纪30年代,租界内出现大量违章建筑,1933年工部局直接发出违章通知书906份,未领执照而施工的违章通知书110份,其中大部分是中式房屋加层和改扩建。对于无证施工,公董局一般处以100~1000元罚款,工部局则除了罚款外,还责令拆除和强行拆除,直至向司法机关提出起诉。1932年,就有54人因违章建筑被工部局向租界法院起诉。20世纪初,公董局曾对建造中式和西式房屋的区域作出规划。1900年曾规定在嵩山路以西至萨坡赛路之间不准建造中式房屋,后因遭华人反对而取消。1914年和1920年,公董局决定在霞飞路、辣斐德路、金神父路、吕班路之间一些区域只允许建造西式房屋。1928年又规定公馆马路两旁房屋业主须建有3.65米宽的有顶走廊,由此使公馆马路成为西式骑楼街道。

20世纪20年代,正是上海电影业兴盛时期,针对有人提出的禁止放映有害公德电影的要求,1927年9月,工部局建立了电影审查委员会,对放映的电影内容进行检查,出台《电影院执照章程》,对各种不适宜公开放映的电影作出详细的规定,凡被认为可能败坏公共道德、伤害侨民感情、意在煽动社会动乱或不满、侮辱合法的宗教教义和团体、诱发伤风败借行为的电影,均在禁映之列。1930~1940年,电影审查委员会平均每年检查的影片在400~600部。法租界于1927年11月颁发《电影胶片审查章程》,由法国驻沪总领事任命的电影胶片审查委员会进行审查。经过审查,上海租界每年少则几部,多则几十部电影被禁止上映,其中也有一些具有进步意义的电影,特别是苏联影片因此遭到禁映。

随着来上海外侨的增多,各种报刊和出版机构纷出。1850~1895年,上海创办的报刊多达86种,约占同期全国新办报刊的二分之一。租界当局因实行言论出版自由,没有任何规章对此进行管理。《苏报》案发生后,工部局几次试图将“工部局有权检查管理租界内的华文报纸”等条文作为《土地章程》附律,均遭到纳税人会否决。1919年6月,法国驻沪总领事发布《上海法租界发行印刷出版品定章》,规定未经总领事批准,任何人不得在法租界开办发行杂志、小册子、传单及华文报纸的机构,违者将受到起诉。同年7月,公共租界纳税人会议也通过《土地章程》印刷附律,规定印刷发行报纸、期刊等均须领取执照,或经所属国领事批准。北京公使团鉴于一些报界人士反对实施印刷附律,担心颁布和施行印刷附律会激化矛盾,故没有批准。但工部局仍按照印刷业执照规定对出版物进行管理。1936年,工部局警务处对153种报纸、刊物等印刷品进行检查,有44种受到指控。1939年,日本驻沪领事多次向工部局提出,要求取缔反日报纸,当年工部局警务处对541种报纸、刊物等印刷品进行检查,对其中89种报刊给予警告,有18种报刊被停版或暂时停刊。

对于广告,租界当局一开始并没有制订专门的规章,主要是通过征收广告特别税和发放设置广告牌许可证等方式进行管理。工部局至1930年7月才专门发布一有关树立广告物许可证手续费及税率的布告,对在不同区域设置的广告收取费用作了详细规定。1934年形成完整的关于广告建筑物和广告牌条例,对广告物离地面、屋顶的距离和高度及改建或拆除违章广告等均作了规定。法租界公董局则在1901年制订招牌章程对广告进行管理。章程规定凡张贴在公共场所的中文招贴要经公董局总巡办公室审查,并交纳印花税。1921年公董局实施广告牌章程,规定了对各种尺寸广告所征税率,同时规定只准在外滩至葛罗路、爱多亚路至法华民国路范围内设置广告牌,并须向捕房申请批准。1928年,公董局又公布关于招牌和灯光广告章程,禁止在公共车行道上设置招牌和灯光广告。1938年又对此章程作了修订,增补了禁止在公董局房屋、车辆上张贴广告等内容,违反规定者将被处以5~100元的罚款。

鸦片战争后,外国商人大肆进行鸦片贸易,上海成为进口走私鸦片的集散地,上海租界内烟毒泛滥,买卖和吸食鸦片的店铺比比皆是。1865年,工部局对经营鸦片的店铺颁发执照,以收取执照费。公董局则将法租界内烟馆、妓院等捐税包给华商,每年坐收几千元。1906年清政府颁布禁烟令,宣布10年内禁绝鸦片销售和吸食,上海地方官府积极响应,在老城厢地区禁绝烟馆,颇有声势。对此工部局一直采取消极态度,直至1908年,在国际禁烟舆论的压力下,租界当局被迫采取一定的禁绝措施。1908年开始公共租界和法租界分别以抽签方式将租界内所有烟馆全部关闭,1915年开始,又分批抽签关闭了烟土行。至1917年,租界内公开的烟土行全被关闭,但鸦片等毒品的黑市交易却十分猖獗。1923年工部局成立毒品销售管理委员会,对租界内销售鸦片、吗啡、海洛因等毒品进行管理。法租界则在界内实行鸦片公卖制度,委派黄金荣、杜月笙、张啸林等人包销鸦片,以收取捐税。因此,两租界当局对鸦片等毒品实际上是采取边禁边弛的政策,烟毒在租界内始终处于“禁而不绝”的状态。

在赌场管理方面,租界当局一开始曾同上海地方政府进行过几次合作,取缔租界内开设的赌场,但因赌场的存在为租界当局提供了一笔不小的税收,故租界当局取缔赌场的决心常呈摇摆状态,同时一些赌场业主往往非英美法等国国籍,不属该国领事管辖,也影响了租界当局禁绝赌场的效果。而越界筑路地区的开辟,为赌场的开设和转移以可乘之机,一些巡捕房巡捕同地痞流氓相勾结,暗中对赌场提供保护,使赌场始终存在。

公共租界工部局对妓院实行执照管理,主要出于征税目的。19世纪70年代工部局卫生官亨德森提交了一份《关于上海娼妓情况的报告》,指出鉴于性病蔓延的危险性,须制订妓院管理制度。1876年,工部局正式制订妓院管理制度,规定开办接待外国人的妓院必须提出申请,并对妓女进行体格检查,任何妓女未经卫生检查,或检查后发现有病,不准在妓院接客等。1920年,公共租界纳税人会议通过决议,要求所有妓院必须领取新执照,并以抽签方式决定每年关闭的妓院。1920~1923年,每年抽签关闭一批妓院。1924年4月,工部局颁发公告,要求在年底前关闭剩下的98家妓院。实际上此项禁止妓院的政策并没有贯彻到底,在一些妓院关闭的同时,更多的妓院又重新开张。同鸦片、赌场一样,妓院在租界也始终是“禁而未绝”。

(六)

上海租界开辟后,外国列强凭借不平等条约的规定,享有领事裁判权,在租界内设立领事法庭等各种司法机构,外国人犯罪完全可以不受中国法律的制裁,由领事审处。1853年“华洋分居”被打破后,租界内华人人口剧增,为审理华人违警案和华洋之间的诉讼纠纷,1864年在公共租界设立洋泾浜北首理事衙门,由上海道台委派同知一人赴英国领事馆会同领事审处租界内发生的华人案件。1868年英国驻沪领事提出由清政府地方官委派代表会同外国领事组成混合法庭,审理租界内华人罪犯和华洋诉讼案。此后根据上海道台和英国领事等商订的《洋泾浜设官会审章程》,在公共租界设立了会审公廨。会审公廨作为清政府设在租界内的特殊司法机构,由道台任命专职会审官审处以华人为被告的民刑案件,刑事案件同时由外国领事观审,如果案件涉及洋人或洋人雇佣的华籍仆人,则由外国领事参加会审,纯粹华人民事案件,则由中国会审官单独审理。同年,法租界也仿照公共租界的做法,设立了法租界会审公廨。

会审公廨存在的几十年中,外国领事利用不平等条约及清政府的衰败之势,不断扩大其特权,干涉和侵占对华人案件的审判权,对于华人刑事案,不仅强行陪审,而且经常擅自讯断,由此引起具有民族正义感的中国会审官的反感和上海民众的愤恨。1905年12月,担任外国会审官的英国副领事德为门在会审公廨审理黎黄氏案时蛮横地干预案件的审处,指使工部局巡捕在会审公廨大堂上大打出手,激起中国会审官关炯之等人针锋相对的反抗,引一场上海市民大规模的抗议活动。愤怒的市民袭击和焚烧了工部局老闸捕房,公共租界当局出动巡捕、万国商团等进行镇压,打死18人,伤几十人,制造了又一起血案。辛亥上海光复时,外国驻沪领事团乘清政府政权被推翻之际,窃取了公共租界会审公廨,将它交给工部局管理,从此这个原本属中国政府主管的司法机构完全被外国列强所掌握,直至1927年被上海地方政府收回。

在租界社会,外国人是主体,其中英国人又一直占居着统治地位。自1845年英租界开辟后,英国侨民在相当一段时间里在数量上占优势,英国殖民帝国的对外扩张和英国商人势力拓展海外市场的野心,在上海租界得到充分的反映。英国人几乎垄断了公共租界的市政管理权,公共租界工部局成立后的历届工部局董事会,绝大部分董事席位被英国籍人所占据,一般只为美国和德国人留出一个董事席位。租地人会和纳税人会也同样如此。1906年,公共租界5728个外国成年男子中有1597人有资格参加纳税人会并具有投票权,其中英国人为885人,德国人为182人,美国人为147人,日本人为77人,法国人为75人。在对租界事务具有重要影响的外国领事方面,英国领事也在相当长时间里占据主导地位。以外国列强为后台的西人社会垄断了租界的议政权和市政管理权。中国政府在租界内本该拥有的属地管辖权遭到租界当局和外国驻沪领事团的排斥,中国政府不能在租界征税,不能在租界捕人,不能随意张贴布告,完全失去了在租界的征税权、警察权、司法管辖权、军队进驻权和行政权。尽管从19世纪50年代中期开始租界内华人一直占绝大多数,并且从20世纪20年代起租界内华人纳税金额已超过外侨,但无论是租地人会纳税人会等租界议政机构,还是工部局公董局董事会这两个租界管理决策机构,都没有华人的一席之地。

1869年,西人社会一度有过让华人代表加入工部局董事会的考虑,但此议很快遭到了否决。直到50多年后,随着中国国内民族主义的觉醒,华人对于租界的参政运动开展起来后,租界管理完全为西人社会所垄断的状况才稍有改变。

1914年中法签订法租界扩界协定,作为扩充法租界的交换条件,法国驻沪领事和法租界当局答应驱逐在租界内活动的革命党人,同时同意由中国人中推选2名绅董,参加法租界董事会。1919年五四运动爆发后,青年学生掀起的反帝爱国运动影响和激发了上海各界市民的爱国热情。针对当时公共租界当局增加房捐等捐税的决定,上海市民兴起了抗捐斗争,并强烈地提出参政要求,南京路等各商店组织了各马路商界联合会,表示“不出代议士,不纳租税”,若租界当局强迫加捐,则举行罢市以示抗议。对此英国领事提出先由华人组织华人顾问会作为过渡的折衷方案。1920年4月,公共租界纳税外人会举行年会,否决了工部局董事会增加华董的提案,仅通过设立华人顾问委员会的提案。当年10月纳税华人会宣告成立,不久选出宋汉章等5人为华人顾问。但实际上工部局很少向华人顾问进行咨询,华人顾问只是一种摆设。

五卅惨案发生后,随着国内民族主义和反帝热情的进一步高涨,上海各界华人参政运动的规模也越发扩大。1925年6月,上海工商学联合会代表上海市民提出关于解决五卅惨案的17项交涉条件,其中一项内容就是工部局董事会和公共租界纳税人会应由西人和华人共同组成,其名额的分配应按照纳税多少的比例来决定。1926年4月,公共租界纳税外人会通过在工部局设立3名华董的决议案。纳税华人会由此选举贝祖贻等3人为华董,并选出林祖22.jpg等6人为华人顾问委员。1930年,工部局华董名额增加到5人。

1926年,国民革命军发动北伐,次年汉口、九江的英租界被收回,使上海租界也面临危机。与华人参政运动相呼应的是上海民众针对租界当局以往的特权提出了一系列挑战,甚至喊出收回租界的口号。在上海各界群众的奋争下,租界当局为缓解同中国民众的矛盾,维持租界的生存,被迫把反映西人特权的一些成规作了调整。一是改变租界当局多年来实行的禁止华人进入公家花园的种族歧视政策。随着市民反对的呼声越来越高,1928年,两租界当局迫于舆论的压力,终于将所有的公家花园向华人开放。二是改变了以往工部局、公董局只出版英文法文年报公报的做法,从1930年开始出版中文版的工部局公董局年报公报。三是在租界当局设立的各种委员会中,开始有华人担任委员,特别是经过上海市民的反复据理力争,在长期来一直为外侨控制的工部局地产委员会中增加了几名华人委员,改变了以往对租界内地产估价由外国人说了算的状况。四是沿袭几十年的道契管理制度在上海市政府土地局的坚持下有了改变,外人租地的转让须向上海市政府土地局办理登记和审批手续,工部局阻止土地局实行这一改革的企图在经过反复较量后终于失败,外国人租地契的发放和转让审批权又回到了中国政府手中。五是在已有华董参加的工部局董事会会议上,当讨论有关华人事务时,再也不是一种声音,人数有限但实实在在存在的华董,对租界当局以往无视占租界人口绝大多数的华人利益于不顾而作出决议的习惯是一大冲击。

1930年1月,公共租界当局在面临一系列危机的情况下,从英属殖民地南非请来法官费唐为工部局出谋划策。费唐在上海进行了约一年半时间的调查,享受着工部局的高薪待遇,最后为工部局写出了洋洋百万字的调查报告。费唐报告引经据典,对租界的法律依据、地位、体制及市政税收等方面情况作了系统阐述,企图证明租界的存在是合法的,租界制度可以继续延续。公共租界当局根据费唐提出的某些建议,对租界内华人也采取了一些安抚政策,对租界内一些华人开办的学校开始发放补助经费即是其中之一项,以图尽可能地维持租界的现状。

当西方势力及其特权开始在租界内面临中国民族主义的抗争时,日本人的势力却在慢慢地滋长。早在甲午战争后,日本即利用《马关条约》的一些规定,向中国进行资本输出,日商资本在上海租界投资开厂得到迅速发展,与此相对应,在上海的日本侨民数量也迅速增长,1910年,租界内日本侨民数量已超过英国占居第一位,由此,日本人也竭力争取在租界管理机构内有发言权。1914年一名日本人进入工部局董事会担任董事。1937年11月日军侵占上海后,日本驻沪总领事三浦义秋胁迫工部局任用大批日籍巡捕,日人赤木清之由此担任了工部局警务处特别副处长。1940年3月,三浦又和工部局总董达成协议,在虹口日侨居住密集区另设一警区,其警务专由日本籍警官负责,设在该地区的两个巡捕房负责人也由日本人担任。1941年12月8日太平洋战争爆发后,侵沪日军即占领公共租界,不久工部局董事会中的英美荷籍董事全体辞职,总董由日领馆参事冈崎胜男担任,由汉奸袁履登为副总董,工部局董事会完全为日本人所控制。1942年2月,工部局总办费利溥在日本人压力下“自动退休”,日本人寺冈洪平担任工部局总办,总揽工部局行政大权。当年7月日方总董和总办解聘了在工部局警务处任职的英美籍警官74人,各巡捕房均换由日籍警官负责,日本人由此完全控制了工部局警务处,并配合侵沪日军在公共租界执行物资统制、建立户口登记制、保甲制等一系列新政策。

1942年夏,世界反法西斯形势开始发生重大变化,在太平洋战场,日军遭到重创,节节败退。10月10日,英、美两国分别发表声明,将与中国政府谈判放弃在华治外法权等所有特权。日本政府闻讯,为进一步拉拢汪伪政府对英美宣战,推行对华新政策,于次年1月9日,抢在英美之前,同汪伪政府签订了《关于交还租界及撤废治外法权之协定》。据此,1943年7月30日,法租界“交还”给江伪政府。8月1日,汪伪政府“收回”公共租界仪式举行。接收后的公共租界成为汪伪上海特别市第一区,法租界成为第八区。两租界虽然被汪伪政府所收回,但实际上仍处于日军的控制下。1945年8月抗日战争胜利后,国民政府根据1943年1月11日中英、中美分别签署的废除在华特权新约,以及1946年2月28日中国府与法国临时政府订立的《关于法国放弃在华治外法权及其有关特权条约》,才在法律上真正完成将上海租界收回的程序。同时,上海市政府成立前租界债权债务处理委员会,将租界遗留下来的债务一一处理完毕,至此,在上海存在了百年之久的租界,终于彻底结束。

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