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第四节 街道办事处和乡镇政府 2006/10/31 16:15:58

一、街道办事处

上海解放后,在接管工作告一段落后,1949年6、7月间,即按三至五个旧保的范围设立一个接管专员办事处,负责直接发动和组织街道居民的工作。随着各区政府成立,1950年7月,接管专员办事处撤销。同年11月,各市区以公安派出所管辖地区为范围成立冬防办事处。1951年7月,冬防办事处改为区政府派出人员办事处。1952年6月,街道办事处名称统一为上海市××区第×办事处。1955年5月,市人委决定,街道办事处的名称以其所在地街道名称称之。“文化大革命”期间,街道办事处改为街道革委会。“文化大革命”结束后不久,街道办事处名称恢复。

1952年6月,市政府公布《上海市市区设置区人民政府办事处试行方案(草案)》,规定办事处为区政府的派出机关,以地区居民为主要工作对象,其主要任务是:(1)组织发动里弄居民,以推动与贯彻当前的中心任务;(2)领导居委会组织,协助区政府开展里弄中的民主建设;(3)组织教育居民劳动生产并推进有关居民的福利工作;(4)推动居民文化教育;(5)组织进行街道里弄公共卫生工作;(6)贯彻区政府规定的有关居民工作。

1954年12月第一届全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》规定,街道办事处的主要任务是:办理市、区人委有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。

1963年8月,市人委根据《城市街道办事处组织条例》,结合上海具体情况,制定发布《上海市街道办事处工作条例试行草案》,规定其主要任务是:(1)了解居民的意见和要求,指导里弄委员会的工作;(2)配合有关部门对居民进行思想政治教育,动员居民积极响应党和政府的号召,完成各项中心任务;(3)根据上级政府规定,负责领导管理街道里弄集体事业的有关工作;(4)安排居民经济生活,做好优抚救济工作;(5)组织居民开展业余文化教育活动,发动群众做好爱国卫生工作;(6)根据上级政府规定,对地区劳动力进行管理调配,做好减少城镇人口工作;(7)配合有关部门做好群众性的治安保卫工作和调解工作;(8)承办市、区人民委员会交办的其他有关居民的工作。

“文化大革命”期间,在“一元化领导”的口号下,有些区菜场、粮店、煤球店、熟水店、废品站等行业,以及小学、街道医院、房管所、公安派出所等都下放给街道,并将这些单位的很多工作交街道管理,造成街道革委会的权力大为膨胀。

“文化大革命”结束后,经过拨乱反正,街道办事处作为区政府派出机构的性质得以恢复。

1985年10月,市政府选择黄浦区广东路街道、长宁区天山路街道、虹口区曲阳路街道进行街道行政管理体制改革试点。在总结试点经验的基础上,1987年2月,市政府发布《上海市街道办事处工作暂行条例》,进一步明确街道办事处是区政府的派出机构,受区政府的领导,行使基层政权的部分权力,管理本地区的行政工作。其主要任务是:(1)宣传和执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规,对居民进行思想政治教育和法制教育。(2)进行社会主义精神文明建设,开展群众文化、体育、教育工作,做好爱国卫生、计划生育、环境保护工作,美化、绿化、净化城市环境。(3)配合有关部门做好市政建设管理和防空、防台、防汛、防震、防火、抢险救灾、住房改造、居民动迁等工作。(4)管理街道经济实体,发展为民、便民、利民的综合服务事业。(5)搞好劳动力管理,协同有关部门进行招工聘用、调配等工作。(6)指导居民委员会开展工作。向上级政府反映居民的意见和要求,处理人民来信来访。(7)开展社会治安的综合治理,做好人民调解、治安保卫工作,保护老人、妇女、儿童的合法权益,维护社会的安定团结。(8)兴办社会福利事业和福利生产工作,开展拥军优属活动和基层社会保障工作。

1994年11月,市政府发布《上海市街道办事处工作规定》,赋予街道办事处人事建议权、综合协调权和行政处罚权,即:街道办事处可以对区政府有关部门设在辖区内的派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩,提出意见和建议;可以向辖区内的机关、团体、企业、事业单位布置有关城市管理、社会治安综合治理、方便群众生活等地区性、社会性、群众性的工作任务,并进行督促、检查、考核、协调和指导;可以根据法律、法规、规章的授权或者有关部门的委托,行使部分处罚权。

1996年3月,中共上海市委、市政府《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》提出:区有关职能部门的派出机构原则上按街道对应设置,接受街道党工委、办事处和区有关职能部门的双重领导;街道可对公安派出所、工商所、税务所的执法工作进行组织协调,对其干部提出考核意见;逐步把与城市建设管理有关的6种执法队伍归并为城市监察队,接受街道办事处的指挥、调度。

1997年1月,市人大常务委员会颁布《上海市街道办事处条例》。《条例》规定:街道办事处依据法律、法规的规定,以社区管理和社区服务为重点,开展社会主义物质文明、精神文明建设,创建安定团结、环境整洁、方便生活的文明社区。街道办事处的职责是:(1)指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作;(2)开展便民利民的社区服务;(3)兴办社会福利事业,做好社会救助和其他社会保障工作;(4)负责街道监察队的建设和管理;(5)开展计划生育、环境保护、教育、文化、卫生、科普、体育等工作;(6)维护老年人、未成年人、妇女、残疾人和归侨、侨眷、少数民族的合法权益;(7)组织实施社会治安综合治理规划,开展治安保卫、人民调解工作;(8)开展拥军优属,做好国防动员和兵役工作;(9)参与检查、督促新建改建住宅的公共建筑、市政设施配套项目的落实、验收工作,协助有关部门对公共建筑、市政配套设施的使用进行管理监督;(10)配合做好防灾救灾工作;(11)管理外来流动人员;(12)领导街道经济工作;(13)向区人民政府反映居民的意见和要求,处理群众来信来访事项;(14)办理区人民政府交办的事项。

根据1987年2月市政府发布的《上海市街道办事处工作暂行条例》规定,街道办事处每年要召开一次居民代表会议,向居民代表报告工作,接受居民监督;街道办事处根据工作需要,可设立1室4科,即办公室、市政管理科、民政福利科、社会教育科、经济管理科。1991年4月起,街道办事处机构一般调整为2室6科,即办公室、综合治理办公室、民政科、卫生科、社会教育科、市政科、经济管理科、财务科。1997年3月以后,街道办事处机构设行政办公、社会发展、市政管理、社会治安综合治理、民政(社会保障)、财政经济等科室;司法行政、文化教育、卫生、监察等科室根据实际情况,可单独设置,也可与有关科室或机构合署办公。至1998年底,全市99个街道办事处全部建立了居民代表会议制度。

居民委员会是基层群众性自治组织,受街道办事处的指导,并协助其开展工作。1982年《宪法》规定:居民委员会的主任、副主任、委员由居民选举;居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。至1998年底,全市共有3501个居民委员会。

二、乡、镇政府

1949年10月起,全市10个郊区普遍组织农会,并逐步建立乡、镇和行政村两级政权组织,至1950年6月,全郊区共有53个乡、镇政府,573个行政村。1951年5月,按照政务院关于人民民主政权建设工作的指示精神,改变原有大乡制,缩小乡行政范围,取消行政村;对工商业集中的镇,根据其经济情况可单独建制。至1952年底,全郊区共有130个乡政府、17个镇政府。1955年2月起,在郊区开展并区、并乡工作,将9个郊区合并为3个郊区(另有1个郊区东昌区改为市区),100多个乡合并为39个(另有11个镇、2个街道);同时根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,将乡、镇政府改为乡、镇人民委员会。

根据1954年9月公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定,乡、镇人民委员会的职权是:(1)根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令,发布决议和命令;(2)主持本级人民代表大会的选举;(3)召集本级人民代表大会会议,向本级人民代表大会提出议案;(4)管理财政;(5)领导农业、手工业生产,领导互助合作事业和其他经济工作;(6)管理公共事业;(7)管理文化、教育、卫生、优抚和救济工作;(8)管理兵役工作;(9)保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利;(10)保障少数民数的平等权利;(11)办理上级人民委员会交办的其他事项。

1958年,郊区农村开展人民公社化运动,实行政社合一,撤销乡政权,建立103个人民公社。人民公社设管理委员会,既是生产管理机构,又是农村基层政权组织,也是社员代表大会的常设机构,负责管理公社行政事务以及农业、工业、副业生产。至1964年,全市共有197个公社管委会、34个镇人委。

“文化大革命”期间,公社管委会、镇人委均改为革委会,实行党政一元化领导。

1979年7月1日公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,人民公社管理委员会(1982年10月修改为“乡、民族乡”)、镇人民政府行使下列职权:(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令,发布决议和命令;(2)领导本级人民代表大会代表的选举;(3)召集本级人民代表大会会议;(4)管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作;(5)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(6)保障人民公社基本核算单位(1982年10月修改为“农村集体经济组织”)应有的自主权;(7)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(8)保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利;(9)办理上级人民政府交办的其他事项。

1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。据此,上海市在进行建乡试点后,结合县、乡、镇人大代表换届选举,在市郊全面开展建乡工作。至1984年6月,全市共建立205个乡、镇政府;同时,保留人民公社管理委员会作为乡一级经济组织。1984年下半年起,市郊10个县各选择一个乡进行乡级体制改革的试点,将原乡党、政、社三套班子改为党政两套班子,撤销公社管理委员会,由乡级政府统一领导和管理经济。这项工作于1987年9月基本结束。在此期间,国务院于1984年11月批转民政部《关于调整建镇标准的报告》。1985年8月,市政府批准民政局贯彻实施国务院文件精神的意见,实行撤乡建镇、以镇管村的体制。各县从9月份起,根据建镇标准进行撤乡建镇的试点,并于1986年初完成试点工作。至1998年底,全市共有8个乡、204个镇。

1989年1月,市九届人大常委会第六次会议通过《上海市乡人民政府工作暂行条例》,规定乡人民政府的主要任务是:(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定、命令,报告执行决议、决定和命令的情况;(2)管理本行政区域内的经济事业,坚持以农业为基础的方针,促进农、副、工、商各业经济协调发展,制定乡经济和社会发展计划,经乡人民代表大会审议决定后组织实施;(3)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保障集体经济组织应有的自主权,通过行政管理,鼓励、指导、帮助合作经济的发展,完善经营承包责任制,引导、监督、管理私营经济,指导、帮助、监督个体经济,促进乡村经济的发展;(4)开展社会主义民主与法制的宣传教育,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利,处理人民来信、来访,调解民间纠纷,加强社会治安的综合治理,严格交通和消防的管理,依法处置违法行为;(5)发展社会保障、社会公益、社会福利事业和社会福利生产,负责抚恤、优待、安置、社会救济、救灾和五保(保吃、保穿、保住、保医、保葬)工作,统筹安排残疾人工作,办理婚姻登记,推行殡葬改革;(6)发展教育、科学、文化、卫生、体育事业,组织实施义务教育,促进幼儿教育和其他各类教育,普及科学技术知识,保护文物,开展群众性文艺、体育活动和爱国卫生运动,推行计划生育,加强妇幼保健工作;(7)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利,开展青少年保护和老年人保护工作;(8)加强乡级财政的监督、管理,按计划组织、管理乡财政收入和支出,执行国家有关财政工作的法律、政策,保证国家财政收入的完成;(9)管理人事、劳动、统计工作;(10)制订和组织实施乡村和集镇建设计划,加强公用设施建设、水利建设、土地使用管理和环境综合整治,合理利用自然资源,保护和改善生活环境和生态环境;(11)管理民兵工作,办理预备役和兵员征集工作;(12)指导、支持村(居)民委员会的工作,帮助其进行组织建设、制度建设和业务建设,负责培训村(居)民委员会成员,开展先进村(居)民委员会的评比表彰活动;(13)协助和支持设立在本行政区域内不隶属于乡的国家机关和企业、事业单位的工作,监督其遵守和执行国家的法律、法规和政策;(14)办理民族、华侨、宗教事务以及上级人民政府交办的其他事项。《条例》同时明确:“上海市的镇人民政府工作参照本条例执行。”

乡政府机构一般设办公室、财务所、劳动服务所等,实行助理员制,一般设经济助理、司法助理、民政助理、教育文化助理、财政助理、村镇建设助理、环境保护助理、计划生育助理、计划统计助理、安全助理等。镇政府机构一般设民政、市政卫生、司法治保、群众文艺、经济等科。

乡、镇政府联系广大农村居民主要是通过村民委员会这一组织形式。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。1982年公布的《中华人民共和国宪法》规定:村民委员会的主任、副主任、委员由居民选举;村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。至1998年底,全市共有村民委员会2904个。