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第二节 区、县政府 2006/10/31 16:13:45

一、体制

上海解放后,在接管工作告一段落后,即开展政权建设工作。区的民主建政分三个阶段进行,第一阶段是军事接管,废除旧保甲制;第二阶段是撤销区的军事接管,建立区人民政府;第三阶段是普遍召开区的各界人民代表会议,进一步扩大民主基础。

1949年5月30日,市军管会政务接管委员会派出接管工作组,接管20个市区的国民党区党部、区公所、区“民意机构”、区警察分局等机构。接管中,遵照中共中央1949年1月关于暂时利用旧保甲长问题的通知精神,对各区保甲制度[按照1946年1月国民党上海市政府公布的《上海市保甲组织暂行规定》,十户至三十户为甲,十甲至三十甲为保,十保至三十保为区。据1948年12月统计,全市共有30个区、1193个保、28552个甲,区的实际编制大多超过30个保。]暂时采取“既不予承认,又不立即取消”的办法。31日,市军管会任命近郊接管委员会主任,该委员会下辖10个郊区的接管委员会。6月1~2日,接管各郊区区公所。6月3日,市军管会通令成立20个市区接管委员会,同时明确各区接管委员会由接管旧区公所专员、接管旧区警察分局专员及驻防该区的警备团政治委员三人为委员组成,以接管旧区公所专员任主任委员。同日,市军管会还委任了20个市区接管委员会主任委员。

区接管委员会是区的最高权力机关,也是区的政权机构。同年7月,市政府宣布废除保甲制度,市区每3至5个旧保建立一个区接管委员会的派出机构——接管专员办事处,郊区逐步建立乡、镇及行政村两级政权组织。

1950年6月,市政府批准成立30个区人民政府,并任命各区区长、副区长。同月,市政府成立区政工作委员会和区政指导处,以加强对各区政府的领导和指导,及时研究与组织区的工作。7月1日,市军管会宣布:各区区接管委员会已完成其历史任务,无继续存在的需要,特决定自即日起撤销。自同年12月至1951年3月,各区先后召开区各界人民代表会议,并成立区协商委员会,加强区政府与各界人民的联系。

1955年下半年,各区先后召开区一届人大二次会议,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定,将区人民政府改为区人民委员会(简称区人委),并选举产生区人委组成人员(区长、副区长、委员)。

1958年1月,江苏省嘉定、宝山、上海3县划归上海市管辖。同年7月,市人委第十七次会议明确:今后本市的行政管理工作,原则上市区管工业,县管农业;县靠近市区的工厂归邻近的市区管,市区零星的农业生产合作社归邻近的县管。至同年底,全市共有14个区、11个县。根据1954年《宪法》规定,区、县人委是区、县人民代表大会的执行机关,也是各区、县的地方国家行政机关。

“文化大革命”开始后,中共各区、县党委和区、县人委的工作逐渐陷于瘫痪。1967年2月市革委会成立后,各区、县的造反组织也开始策划夺取区、县党政大权,至1968年3月,各区、县革委会相继成立,取代中共各区、县党委和区、县人委的职能,成为党政合一的临时权力机构。区、县革委会实行“革命群众组织、人民解放军当地驻军代表、革命领导干部”的“三结合”,实际上以造反派为主掌权,其领导成员经市革委会任命。1970年,各区、县相继召开中共区、县第四次党代会,选举产生区、县党委,区、县党委和区、县革委会的机构有所分工,但其办公室仍实行党政不分的体制。

“文化大革命”结束后,各区、县于1980年上半年先后召开区、县七届人大一次会议,成立区、县人大常委会,选举区长、副区长和县长、副县长,并依法将区、县革委会改为区、县人民政府。

二、机构

解放初,各区接管委员会所属工作机构,一般设秘书室、民政股、户政股、文教股、调解股等。

1950年6月各区人民政府成立后,市政府于同年7月发布《上海市区人民政府试行组织规程(草案)》,规定区人民政府按主管业务,分设秘书室及民政、工商、文教、卫生各科;有农业生产的区,得设生产科及财务组。

1954年9月一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定:市辖区人民委员会按照需要可以设立民政、生产合作、工商管理、建设、劳动、文化教育、卫生等科或者股,并且可以设立办公室;直辖市人民委员会的公安、税务等局可以在市辖区设立分局。

1955年下半年各区政府改为区人委后,随着行政管理体制的改变和经济、社会发展的需要,区人委所属机构经多次调整,至1965年底,一般设办公室、地区工作办公室、财贸办公室、人事科、民政科、宗教民族华侨事务科、建设科(与区劳动管理所合署)、财政科、工商行政管理科、体育运动委员会、文化科(局)、教育局、卫生局、粮食局(与区粮油公司合署)、房地产管理局、工业科(局)、交通运输局、手工业管理局(与市手工业生产合作社联合社的区办事处合署)。

1958年上海设县后,县人委所属机构经多次调整,至1965年底,一般设办公室、经济计划委员会、财贸办公室、人事科、民政科、宗教科、财政科、卫生科、统计科、体育运动委员会(与文教局合署)、文教局、公安局、工业交通局、手工业管理局(与县手工业生产合作社联合社合署)、税务局、商业局(包括工商行政管理工作)、粮食局(与县粮食公司合署)、物资局(与县生产资料供应公司合署)、农业局、农业机械水利局、畜牧水产局、人民银行县支行、农业银行县支行。

“文化大革命”期间,区、县革委会一般设办公室、组织组、宣传组、工交组、财贸组、教卫组、统战组、劳动工资组、知识青年上山下乡办公室等。

“文化大革命”结束后,区、县革委会机构经调整和恢复,至1978年末,区革委会一般设办公室、人事科、宗教民族事务科、外事侨务办公室、财贸办公室、财政局(税务局)、民政局(科)、工商行政管理局(科)、文化科(局)、教育局、卫生局、体育运动委员会、城建办公室、人防办公室、房地产管理局、集体事业管理局、粮食局、科学技术委员会、劳动局以及区公安分局;县革委会一般设办公室、人事科、宗教民族事务科、外事侨务办公室、计划委员会、民政局(科)、公安局、财政局(税务局)、工商行政管理局(科)、农业局、农机局、农田基本建设指挥部、畜牧水产局、交通建设局、教育局、卫生局、体育运动委员会、科学技术委员会、劳动局、人防办公室、粮食局、供销合作社(商业局)。

1980年上半年,各区、县革委会先后改为区、县人民政府。至同年底,县政府工作部门增设物价委员会(与县计委合署)、统计科,将农田基本建设指挥部改为县水利局;区政府工作部门基本未作变动。

1981年7月,市政府批复市编委《关于本市区、县机构设置意见的请示报告》,同意撤销各区、县外事侨务办公室,区、县外事和侨务工作分别划归区、县政府办公室和宗教民族事务科(同时改名为宗教民族华侨事务科)。

1986年3月,中共上海市委、市政府召开市区工作会议,讨论市编委提出的调整区级机关部分机构和街道编制问题的意见。同年5月,经市委、市政府同意,市委办公厅、市政府办公厅转发该意见,明确机构调整的3条原则:(1)简政放权,实行政企职责分开;(2)精简机构,减少层次,有利于提高工作效率;(3)不强调上下对口。

1992年4月,市政府决定成立各区、县对外经济委员会。同年10月中共十四大提出三年内基本完成党政机构改革的任务后,各区、县政府以“三定”(定职能配置、定内设机构、定人员编制)为中心的新一轮机构调整改革开始启动。1997年1月,市委、市政府先后批复各区、县党政机构改革方案(金山县因拟撤县建区,延至同年12月予以批复),并允许各区、县可根据具体区情、县情略作微调。全市14个市区(不含浦东新区)和5个县(其中松江县已于1998年2月撤县建区)政府机构设置的一般情况如下:

1998年上海市各区县政府机构设置情况表(不含浦东新区管委会)

机构名称

中心城区

城乡结合区

郊县

附 注

办公室

与法制办公室、外事办公室合署

计划委员会

与统计局合署

中心城区和城乡结合区增挂商业委员会、技

经济贸易委员会

术监督局、粮食局牌子,郊县增挂技术监督

局、粮食局牌子

建设委员会

郊县增挂规划土地管理局、交通运输局牌子

科学技术委员会

增挂地震办公室牌子

监察委员会

与中共区、县纪律检查委员会机关合署

公安分局

郊县称公安局

国家安全分局

郊县称国家安全局

民政局

司法局

国有资产管理办公室

增挂集体资产管理办公室牌子

人事局

与机构编制委员会办公室合署

劳动局

财政局

与地方税务局合署

审计局

工商行政管理局

与物价局合署

文化局

郊县与体育运动委员会合署

体育运动委员会

教育局

卫生局

计划生育委员会

市政管理委员会

与环境卫生管理局合署

环境保护局

城市规划管理局

房屋土地管理局

人民防空办公室

农业委员会

与水利局合署

说明:1.中心城区包括黄浦、南市、卢湾、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦10区。2.城乡结合区包括宝山、嘉定、闵行、金山4区,3.郊县包括青浦、奉贤、南汇、崇明4县;松江于1998年2月撤县建区,至1998年底仍暂按郊县设置政府机构。4.各区、县中共党委统战部增挂政府宗教民族办公室、台湾事务办公室、侨务办公室牌子。5.表中未列入区、县信访办公室(与区、县委办公室或区、县政府办公室合署)、档案局(与档案馆实行两块牌子、一个机构)。

三、职权

1950年7月市政府发布的《上海市区人民政府试行组织规程(草案)》规定:区人民政府为上海市分区的行政机关,在上海市人民政府直接领导下,并遵照市政府政策、方针、法令、规程,执行下列职务:(1)主持区域内市政府规定的行政事宜;(2)按市政府各主管局(处)的业务规定,领导与组织所属各科室工作的进行;(3)根据市政府各有关局处的业务指示,监督与指导各局处之分区、分支机关工作;(4)定期召开区各界人民代表会议;(5)经常向市政府反映市民的意见和要求,并提出兴革方案。

1953年,市政府要求各区政府,应以工商业的生产要求与住所的居民生活要求相结合去进行工作,并以工商业的生产要求为主,住所的居民生活要求为副。在工商业生产的要求上,区应该以管理中下与小的工商业、摊贩、手工业者为主;中上与大的工商业必须集中到市有关部门管理。

1954年9月一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,对县级以上人民委员会在本行政区域内行使的职权作了规定。

1956年1月,在全市资本主义工商业社会主义改造的高潮中,市人委发布《关于资本主义工商企业公私合营、个体手工业组织合作的几项临时规定》,明确:“企业合营后,其行政、业务,由各专业局及专业公司负责领导”,改变区政府直接管理中小工商企业的体制,区的职权相对缩小。同年7月,中共上海市委副书记、副市长曹荻秋在中共上海市第一次代表大会上所作的《关于私营工商业实行公私合营后的经济改组和公私关系问题的报告》中提出条块结合、政治思想工作与经济工作结合的“两个结合”观点,指出:不应当把专业机构的管理与地区的管理对立起来,专业机构管理的重点放在生产业务方面,地区管理的重点放在党群工作和政治思想工作方面。

1957年11月,市人委发布《关于市区分工的几项规定》,适当扩大区人委的职权。重申区人委是一级国家行政机关,明确其职权范围如下:(1)主持区人民代表大会代表的选举,领导乡镇人民代表大会代表的选举,并根据法律规定,按期召开区人民代表大会会议;(2)领导乡镇人民委员会和街道办事处;(3)管理优抚、社会救济、医药卫生和防疫保健等社会福利工作;(4)管理地区的公安工作,维护社会治安,保障公民权利,与一切犯罪分子作斗争;(5)管理一般公私合营商店、粮食店、自由市场、小商贩,负责执行计划供应工作;(6)领导农业、手工业合作事业;(7)管理交区掌管的公共房屋和国家建设征用土地的具体工作;(8)管理剧团、剧场、书场、电影院、区图书馆、文化馆、中小学、业余学校、幼儿园、扫盲组织以及区属卫生防疫、妇幼保健、医疗预防等单位和区内其他医疗保健机构和群众性的文教、卫生、体育活动等文化教育卫生体育工作;(9)管理地区的民族、宗教、华侨等事务;(10)管理劳动就业和劳动力调配工作,并对本区企业事业单位中工资、劳动保护、艺徒培训工作进行监督检查;(11)管理兵役工作;(12)按照规定的干部管理制度,管理人事工作;(13)按照财政制度,管理划区的行政经费和事业经费的预算收入和支出。同月,市人委还印发了人事、民政、财政、教育、卫生、体育、文化、农业、劳动、商业和粮食、工商行政管理、市政建设和房地产管理、民族、宗教、侨务工作的15个市、区分工细则,划清市、区两级的管理业务与职权范围。

1979年7月五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1982年12月五届全国人大五次会议作了修改),对县级以上人民政府在本行政区域内行使的职权作了规定。