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总述 2003/9/4 10:09:15

城市规划是为了实现一定时期经济和社会发展目标而制定的指导城市合理发展的蓝图,是建设和管理城市的重要依据和手段。上海城市的形成和发展,具有较长的历史,而城市规划工作,则是随着近代城市规划科学技术的进步,城市建设和管理的发展,租界分割状况的消除,逐步开展的。

上海原是一个渔村发展起来的沿海集镇。元至元二十八年(1291年)设县,而后筑城。城厢大小街巷数十条,形成小方格的道路网,设有县衙、县学(文庙)、同业公所、会馆等;沿黄浦江一带,形成商业贸易较为集中的地区,万商云集,享有“东南名邑”美称。具有传统建筑艺术特色的民居、园林以及城隍庙的市集形成了“庙、园、市”三位一体的布局,颇具特色。鸦片战争后,上海被迫开埠,相继辟设了英、美、法租界。整个城市遂由华界地区和租界地区连接而成。城市的建设和发展,各自为政,没有统一的城市规划,布局结构混乱,分割畸形。租界地区的建设和扩张,加速了上海城市化的进程,20世纪30年代上海已成为远东最大的城市和工业、金融、商贸中心,在全国领先建设了近代较为先进的市政公用基础设施。城市的建筑具有“万国建筑博览会”之称,显示出城市的重要标志和某些特色风貌。租界内制订有较为完整的道路红线规划、建筑规则和土地使用的局部区划规定,据以实施营造管理。这些为以后的城市规划和管理所承袭和借鉴。

民国16年(1927年),上海特别市政府成立,确定在江湾一带建设新市区。民国18年,成立上海市中心区域建设委员会,负责制定《大上海计划》、《全市分区及交通计划》和《市中心区域计划》。这些计划吸收了若干欧美城市规划思想,运用中国传统建筑空间的组织方法,是近代上海城市总体性规划的开端。市中心区域计划的小方格与放射路相结合形式的道路网和轴线对称的公共建筑群,部分付诸实施。现被列为上海优秀近代建筑保护单位和风貌保护区。

民国34年抗日战争胜利后,国民政府接管上海。这时租界已经收回,上海人口增至500万人,城市畸形发展积累的许多矛盾,更趋尖锐化。为适应战后重建和复兴,上海市政府责成工务局筹备都市计划工作。民国35年8月,成立上海市都市计划委员会,开始制定《大上海区域计划总图初稿》,民国36年2月和6月,分别完成了大上海都市计划二稿和三稿。这是第一次编制上海整个城市的都市计划方案。运用西方“有机疏散”和“卫星城镇”理论,规划了城市布局结构形态;运用“快速干道”理论,将道路按功能分类,规划了城市干路系统。随后,还运用“邻里单位”理论,规划了闸北西区改建方案作为示范。在城市建设管理方面,市工务局设立营造处,制订了《上海市建筑规则》和《上海市建成区营建区划规则》,对各类建筑工程进行建筑设计审查、核发建筑施工执照的管理,逐步开展了工厂设厂等的区划管理。

这一时期的都市计划和营造管理,积累了一些调查研究资料和建筑档案资料,形成了一定的工作程序和规范,为建国初期开展城市规划,进行城市建设管理,奠定了初步基础。

民国38年(1949年)5月上海解放后,中共上海市委、市人民政府十分重视恢复和发展生产,关心群众生活,加强城市规划、建设和管理,提出市政建设为生产服务,为劳动人民服务,首先为工人阶级服务的方针,开创了上海城市规划和管理工作的新局面。

1950年3月,市人民政府邀请苏联专家希马可夫和马莱尼柯夫等来沪对上海市改建和发展前途进行研究并作了专题报告。1953年9月,政务院城市建设总局委派该局顾问苏联专家穆欣来上海指导城市规划工作。在中共上海市委、市人民政府组织领导下,指导城市规划与有关部门编制了《上海市总图规划示意图》,并作专题报告,引进了苏联城市规划理论和工作方法,推进了上海城市规划工作的开展。这个规划方案提出,用社会主义改造城市的方法,在保留历史上已经形成的城市基础上,加以彻底整顿、重新规划,贯彻实用、经济和美观的基本原则,体现社会主义城市的性质和特征。这个规划方案,运用苏联城市人口劳动平衡法则,规划城市人口规模为550万,城市用地规模为550平方公里,布局形态呈团块状集中发展。规划了海港、铁路和文教区,调整工业区的分布,将居住用地划分成二三十个居住区,每区设有区中心及文化休息公园。规划了市中心、分区中心以及包括铁路客站、海港客运站等专业社会活动中心,以环状和放射道路相互通连,构成环状放射的城市干道和广场系统。在保留外滩建筑风貌的基础上,规划了自外滩沿福州路经人民广场、规划的市政府大夏、伸延至延安中路向西的城市建筑艺术布局的中轴线,突出强调了城市规划中建筑艺术布局。提出城市规划中的土地使用分区、社会活动中心、主要道路、广场、河岸、公园绿地等,在建筑艺术上加以组织,运用现代建筑中一切技术成就,结合城市特点,综合形成统一的艺术形式,构成新的城市面貌,使上海成为体现富强、壮丽面貌的社会主义城市。

建国以后至第一个五年计划初期,上海作为一个老工业基地,除了支援国家重点建设外,经济建设主要是挖潜改造加强工业薄弱环节。同时为维护城市安全,将混杂在居住区内的易燃易爆等危险品工厂迁往郊区。于是规划辟建了闸北柳营路地区、徐家汇裕德路地区和卢湾龙华路地区3个小型工业区以及桃浦有害工业区。在改善棚户简屋地区生活环境的同时,对住宅及其配套工程的建设,按照“六统”即统一规划、统一设计、统一投资、统一建设、统一分配和统一管理的办法,规划建造了曹杨、控江、鞍山、天山等9个居住新村。城市布局结构的调整,主要反映在按照城市规划功能分区调整相互间的组合关系,并通过水、电、煤气等的环网、环流工程和建设沪东、沪西工业区之间以及工业区与铁路站场之间的干道等,使整个城市成为一个有机的综合体。城市布局形态则在原有单心团块状的基础上,在原有行政区划范围内,采取“填空补实”和“由内向外”的方针,适当发展。

1955年4月,上海市规划建筑管理局成立,集中统一了城市规划和管理工作。但面对工农业发展和经济改组的新形势,存在被动应付的局面。1956年6月,国家城市建设部部长万里来沪调查研究,在城市建设工作干部会上,对上海旧城市改造的规划思想和方法、当前城市建设迫切需要解决的问题等作了重要讲话。强调城市规划要促进生产发展;注意实事求是,原则性与灵活性要很好结合;要集中力量抓紧编制近期建设规划,在此基础上考虑远景发展要求。1956年,中共中央主席毛泽东《论十大关系》发表以后,上海经济和社会发展有重大的战略转变。市规划局在新形势下编制了《上海市1956~1967年近期规划草案》,以适应上海工业按照“充分利用、合理发展”的方针及对工业布局和结构进行调整、改组的需要。彭浦机电工业区和漕河泾仪表工业区就是据此规划开辟的。

1957年12月,中共上海市第一届第二次代表大会作出“在上海周围建立卫星城镇,分散一部分工业企业,减少市区人口过分集中”的决定。1958年,国务院先后决定将嘉定、宝山、川沙、松江等10个县划归上海市。上海市城市规划勘测设计院根据市计划委员会提供的上海国民经济第二个五年计划的资料,编制城市建设初步规划,开展对上海郊县发展卫星城镇设厂条件的调查研究,编制闵行总体规划。由此,上海开始第一个卫星城——闵行的建设,引导城市布局和发展方向的重大调整。

1959年6月,上海市人民委员会邀请建筑工程部规划工作组来上海帮助编制城市总体规划。10月,规划工作组完成《关于上海城市总体规划的初步意见》,中共上海市委书记处听取并原则同意这个意见。这个规划在总结上海城市规划和建设经验的基础上,提出逐步改造旧市区,严格控制近郊工业区的发展规模,有计划地建设卫星城的城市建设和发展方针。按照城市规划要为工业向高、精、尖方向发展,为满足人民日益增长的物质文化生活需要创造条件,把上海建设成为世界先进城市之一的主导思想,从上海是我国重要的工业基地、文化科学技术中心,最大的港口城市,以及住宅、环境和绿化建设是上海城市建设中的中心任务出发,对旧市区工业调整与人口规模问题、外围地区(含近郊工业区和卫星城镇)工业与人口分布问题、旧城住宅改建与用地指标问题、城市绿化和城市建筑面貌问题等作了专题调查研究和综合分析,提出了规划意见和方案。旧市区按照相对集中、三级和三类(工业区、工业街坊、工业点和保留、过渡、迁出)处理的原则,进行工业布局调整规划;外围新建与旧区改建同时并举,近期以外围地区新建为主的余额规划建设原则;结合江河水面、公共建筑和干道广场,建立环城绿带、隔离绿带的绿化系统规划;强调结合黄浦江和苏州河面貌的改造,调整岸线使用,并对市内交通和干道系统等方面,包括铁路北站西移、“蜂腰”地区交通、干道宽度和管线综合等,提出了具体的规划意见。

1958~1960年期间,上海在规划建设闵行卫星城的同时,相继规划辟建了吴泾、嘉定、安亭和松江等卫星城;规划扩建了周家渡、吴淞和高桥等近郊工业区;相应规划建设了电厂、水厂、煤气厂、公路、铁路等城市基础设施,为工业向高、精、尖方向发展,形成大批大中型骨干企业和门类齐全的工业体系,创造了条件。

1966~1976年“文化大革命”期间,上海城市规划和管理受到严重干扰,基本停滞,城市建设发展缓慢。城市发展由市区向外扩充,市区边缘规划控制的隔离绿带遭受蚕食,近郊工业区与市区基本上连成一片。市区内“见缝插针”现象增多。郊区卫星城和小城镇发展迟缓。根据国家关于在上海发展石油化工的决定,经过城市规划部门选址和规划,按照生产与生活设施同时并举的要求,在杭州湾北岸金山卫地区围滩造地建设一个大型石油化工企业——上海石油化工总厂,同时形成一个配套完善的新型卫星城。

1978年,国家决定在上海建设宝山钢铁总厂,市城市规划办公室会同有关部门进行选址,经报国务院批准,定点在长江南岸宝山月浦机场旧址地区,同时规划建设了一个由大型企业配套建设起来的与吴淞工业区相结合的卫星城。金山卫和吴淞-宝山两个卫星城的建设,引导形成上海城市向杭州湾北岸和长江南岸两翼发展的格局。

1978年,国务院召开的第三次全国城市工作会议,强调“认真抓好城市规划工作”,提出“控制大城市规模,多搞小城镇”的城市发展方针。随后,中共中央批转国务院《关于加强城市建设工作的意见》,规定全国各城市在二三年内认真编制和修订城市总体规划。1979年上海市城市规划建筑管理局恢复建立后,即组织城市规划设计院编制城市总体规划。为使城市总体规划的编制能够建立在科学依据的基础上,首先研究拟定上海城市总体规划纲要,在市人民政府的组织领导下,发动全市各委、办、局、区、县及有关部门进行广泛讨论,反复修改,于1982年6月9日由市人民政府批准印发给全市各有关部门,作为编制上海市城市总体规划和各项专业规划的依据。

上海城市总体规划方案的编制工作,实行群众参与、专家评议、集思广益的作法,于1983年9月完成《上海市城市总体规划方案(送审稿)》。同年10月,市长办公扩大会议讨论同意,12月,市人大常委会审议通过。1984年2月9日,市人民政府正式上报国务院审批。

这一时期,贯彻中共十一届三中全会提出的改革开放的方针,上海经济和社会发展发生了重大变化。先后规划开辟了闵行和虹桥经济技术开发区、漕河泾新兴技术开发区,引进外资和先进技术,发展“三资”企业,并与外商合资、合作建造高级宾馆、办公楼和公寓住宅等,力争到本世纪末把上海建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进的具有高度文明的社会主义现代化城市等要求。据此,1986年4月2日,中共上海市委和市人民政府又向中共中央和国务院报送了《上海市城市总体规划方案的汇报提纲》,对编制上海城市总体规划方案的指导思想,城市性质、规模和发展方向,城市总体规划的布局结构,作了一些修改和说明。

中共中央和国务院十分重视上海城市总体规划。1986年4月14日,中共中央书记处召开了专门会议讨论,对上海城市总体规划必须面向21世纪、面向世界、面向现代化作了多方面指示。市人民政府根据中央指示精神,对城市总体规划方案报告又作了补充修改。1986年10月13日,国务院批复原则同意《上海城市总体规划方案》,并指出上海是中国最重要的工业基地之一,也是中国最大的港口,重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心,应当更好地为全国的现代化建设服务。同时,还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。上海市城市总体规划和各项事业的发展,都必须从这一点出发。在指导思想上,应当从长远考虑,高瞻远瞩,面向世界,面向21世纪,面向现代化。要通过几十年的努力,把上海建设成为经济繁荣、科技先进、文化发达、布局合理、交通便捷、信息灵敏、环境整洁的社会主义现代化城市,在中国社会主义现代化建设中发挥“重要基地”和“开路先锋”作用。

这是上海有史以来第一个报经国家批准的城市总体规划方案。这个城市总体规划是按照国务院颁布的《城市规划条例》进行编制的。内容包括城市的性质、规模和发展方向;中心城、卫星城和郊县小城镇的发展规划;各项专业规划(含工业布局、对外交通和邮电通讯、住宅、城市能源、外贸商业和仓储、公共建筑和科研机构大专院校、城市道路和公共交通、城市给水和防洪(后称防汛)排水、环境保护、园林绿化和保护革命遗址历史古迹、农业和蔬菜水产等副食品基地,水利规划和滩涂利用);近期建设规划和城市总体规划的实施。这个城市总体规划明确城市发方向为:建设和改造中心城,重点开发浦东地区;充实和发展卫星城,有步骤地开发长江南岸和杭州湾北岸两翼,有计划地建设郊县小城镇,使上海成为以中心城为主体,市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系群体组合的社会主义现代化城市。中心城按照多心开敞式和中心城-分区-地区-居住区的结构,调整布局,构成功能上相对独立、相对平衡、等级有序、多层次的工作和生活的社区组合和多级多心的公共活动中心体系。中心城在边缘新区建设的同时,按照相对集中、综合改造的原则,进行旧区改建。以中心城土地使用分类和建筑面积密度规划,合理调整城市土地使用性质和控制土地使用容量。按照形态规划结构与道路结构相协调的原则,根据城市沿黄浦江轴向发展形态,规划了南北3条快速干道,采取城市“切向”交通与对外公路和国道相连,以控制市中心区的穿越交通。此外,还规划了地面以公共汽车和无轨电车为主,与地下快速有轨交通相结合的城市公共客运系统,以及保护近代优秀建筑和风貌保护区等。这个城市总体规划获得了1986年度上海市优秀设计一等奖和1987年度国家科技进步二等奖。

1986年12月8日,国务院批准上海为国家历史文化名城。1991年3月15日,市人民政府批准嘉定、松江、南翔、朱家角为上海市历史文化名镇。根据国务院关于做好历史文化名城保护规划,并纳入城市总体规划的要求,市规划局会同有关部门编制了《上海城市文化名城保护规划》,在中心城区划定思南路、龙华革命历史遗迹以及旧城厢等11个历史文化风貌保护区;提出了淀山湖、佘山风景区、金山三岛海洋生态自然保护区、崇明东滩鸟类保护区,并作出保护规划。随后,又分别编制了外滩地区、旧城厢地区和朱家角镇保护的控制性详细规划。

根据国务院批复《上海市城市总体规划方案》提出的“当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区”,“使浦东成为现代化新区”的指示,中共上海市委、市人民政府向中共中央上报《关于开发开放浦东的请示》。同年4月18日,国务院总理李鹏在上海正式宣布中共中央和国务院同意开发开放浦东的重大决策。

浦东新区总体规划,先后多次征询有关部门意见,组织专家、学者评审,向国家领导人和国务院有关部委汇报,经市人民政府市长办公会议讨论同意,提请市人大常委会审议通过。

浦东新区是指中心城黄浦江以东,包括原川沙县域,北濒临长江口的地区,总面积530平方公里,现有人口130余万人。根据“振兴上海、开发浦东、服务全国、面向世界”的战略思想,设想经过几十年的努力,把浦东新区建设成为有合理的布局结构、先进的综合交通网络、完善的城市基础设施,便捷的通讯系统,以及良好的自然生态环境的现代化新区,为把上海建设成为国际经济、金融和贸易中心之一,奠定基础。按照城乡一体、协调发展的原则,规划浦东新区集中城市化地区面积200平方公里,人口200万人,为中心城的重要组成部分。规划陆家嘴—花木、外高桥—高桥、庆宁寺—金桥、周家渡—六里和北蔡—张江等5个各有侧重、相对独立的综合分区,以适应中央商务区、自由贸易区,出口加工区和工业科学园区等的开发建设需要。规划外高桥新港区、国际航空港、信息港和浦东铁路等纳入上海迈向21世纪的对外交通发展战略之中。规划人车分流、机非(机动车与非机动车)分流、多形式、多途径的综合交通网络,和多平面、多车种的客运网络,并纳入全市道路交通系统。规划建设外高桥电厂、500千伏环网和变电站,长江边的东海天然气接运和贮藏新的煤气气源及加工设施,凌桥和临江水厂以及雨污水排水处理设施等,均与全市的市政公用设施系统连网,并规划建设集中供热和管线共同沟。规划人均公共绿地20平方米,以公共绿地、旷地、公共设施绿地、庭园绿地、道路绿地、旅游景点绿地和隔离绿地共同组成的城市化地区绿地为主体,结合水面、垂直绿化共同组成绿化系统。经济建设、城乡建设和环境建设同步规划,同步实施,同步发展,以保持良好的生态环境,达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。

港口、铁路、民航和公路是城市对外交通的重要组成部分,对城市的形成、布局和发展具有重大影响;城市道路系统是城市交通动脉,在城市总体规划中都占有重要位置。

上海是依托黄浦江发展起来的港口城市。建国初期,规划充分利用原有码头,重点调整布局,连片扩大陆域,改造码头结构,增强泊位能力,并新建水陆联运设施。60年代和70年代初期,开始在吴淞张华浜和军工路规划新建万吨码头泊位的第九和第十装卸区。这里是黄浦江最好的深水岸线,是以往历次城市规划方案所划定的港区。1973年,根据国务院总理周恩来针对上海港口泊位不足,待卸压船情况严重,提出“三年改变上海港口面貌”的要求,按照港区规划,改建和新建了一些万吨级码头泊位,提高了机械化装卸能力。同时浚深了长江口南槽航道,使2.5万吨级的大型船舶能乘潮进港。随着对外贸易的发展,为解决黄浦江岸线已经基本饱和,而吞吐量继续增长的矛盾,根据“紧靠上海、贯通长江”的原则,在长江南岸和杭州湾北岸的适当岸段,规划选择新港区。经多达19处新址的比选,综合提出了罗泾、外高桥和金山嘴3处,并纳入上海城市总体规划,报经国务院批准。“六五”、“七五”期间,在第九和第十装卸区开始改建集装箱码头,并规划建设了位于宝钢成品码头港池内和吴泾关港地区的两个外贸装卸区,改建了十六铺客运站。1984年港口货物的吞吐量已突破亿吨,跨入了世界亿吨大港的行列。90年代初,结合外高桥保税区的开发建设,规划建设了外高桥新港区4个顺岸式万吨码头泊位,并着手挖入式港池工程的可行性研究。近年来,随着整治长江口的科学试验取得了新的论证成果,分期浚深通海航道可达负12.5米,据此选址在外高桥五号沟地段,规划以装卸第三代、第四代集装箱为主的挖入式深水港区,增强枢纽功能。今后上海港实施“新老结合,逐步外移”,黄浦江港区将继续“限制规模,调整功能,更新改造”,实现现代化。同时,结合长江三角洲地区相邻的沿海和沿江的深水港,形成组合港,为上海发展成国际航运中心奠定基础。

上海铁路“一五”期间在适当延长站线,改善客货运设施,将上海东站和新龙华站分别改建承担沪宁和沪杭线的编组作业,增强列车编解作业能力的同时,编制了以主辅客站、南翔和莘庄(后改为新桥)编组站、南翔至莘庄(新桥)环线以及南何、何杨支线等主要站线组成的上海铁路枢纽规划方案,报经上海市人民政府和铁道部同意,据以指导上海铁路系统的建设和改造。其后,随着上海工业生产和建设的迅速发展,结合工业布局和铁路路网规划,建设了南翔-新桥环线、南翔-何家湾-杨树浦、新桥-闵行等支线和专用线,还规划建设了设置机械化驼峰的南翔编组站和杨浦、桃浦、彭浦等货站和货场。70后代后期,为筹建上海新客站而规划改建了彭浦货站以取代上海东站,并扩建真如客站为辅助客站上海西站。1984年9月~1987年12月规划建设了能力为每天发送、到达72对客车,建筑总面积达7.17万平方米的上海新客站。1983年,结合编制上海城市总体规划,修订了上海铁路枢纽规划,一并报经国务院原则同意。其主要包括修建沪杭复线,以逐步取代内环线;改造金山支线,由漕溪路站起,经吴泾、闵行至金山卫,以适应沿线城镇客运的需要;规划了上海至苏北铁路干线以及浦东外高桥新港区至金山嘴一带与华东铁路网连接方案,预留建设条件;上海客运站布局,按照相对集中,适当分散的原则,采取“两主两辅”即现有上海站和漕河泾站两个主站,真如站和漕溪路站两个辅助站。90年代,配合浦东新区开发,规划了浦东铁路方案,并拟纳入国家沿海铁路网络之中。

上海航空港的规划建设,60年代初期将虹桥机场规划扩建为国际机杨,相继进行了候机楼、跑道、滑行道、停机坪和通讯、导航、航油储运等配套设施以及宾馆等建设。70年代后期,民航高速发展。1983年编制的《上海民航规划》,提出虹桥机场改造,新建国内候机楼,新建国际航站区以及相应设施;80年代中期,又邀请国际机场建设和咨询公司做了虹桥机场发展规划方案。90年代以来,根据市人民政府关于上海航空港建设“完善虹桥、加快浦东”的指导思想,1993年编制完成《上海虹桥国际航空总体规划》;同时规划建设浦东国际机场,作为上海民用航空的主体港,规模为4条跑道,客运量每年7000~8000万人次,货运量每年500万吨。计划于2000年前完成第一期工程,并投入运行。

上海城市道路系统规划,一直围绕着历史遗留下来的布局不合理,铁路与苏州河、黄浦江之间所形成的“蜂腰”地区交通阻塞,缺乏南北贯通道路,越江交通困难以及道路狭窄,堵头“瓶颈”较多等突出问题,结合城市布局和城市发展方向的调整,以及交通工具和交通流量的发展变化而进行,并不断深化和完善。根据交通功能将城市道路按照干道(以后又增加快速干道)、次干道和支路进行划分,道路系统和城市布局相协调。50~60年代,在原来城市团块状发展形态基础上,结合近郊工业区和卫星城的开辟,规划了环状放射型和棋盘型相结合的道路系统,据此先后规划辟建了长寿路—天目路—海宁路和肇嘉浜路—陆家浜路等东西干道,河南南路、西藏北路、武宁路等南北通道;结合人民广场和中苏友好大厦(现改名上海展览中心)的建设,辟筑人民大道,拓宽南京西路和改建延安中路;新建通往卫星城和近郊工业区的沪闵路、曹安路、龙吴路、共和新路、逸仙路,并相应地改建中山环路,以避免卫星城和近郊工业区之间的交通穿越市中心区。同时结合建筑管理,实施道路红线控制,逐步拆除了北京路、南京东路和福州路等道路上的“瓶颈”,修建了部分人行骑楼。1971年建成了第一条打浦路越江隧道。70~80年代,随着金山卫地区石化总厂和宝山钢铁总厂的建设,构成了城市沿黄浦江轴线向长江口南岸和杭州湾北岸两翼方向发展新的布局,在1984年上报国务院审批的上海城市总体规划方案中,城市道路系统规划突出了3条南北高速干道的“切向”交通布局。这一时期,开展了重要路段和交叉口的流量观测和全市性卡车和市民的出行调查,为城市道路系统规划进一步提供了交通流量的依据。调查资料表明上海车辆出行的到发点77%在市区,改善旧区内部道路仍是当务之急。为此,除了规划建设金山卫石化地区和宝钢地区及其通往市中心区的道路外,主要围绕改善水、陆、空三大窗口交通条件,全面规划改建了中山南二路、恒丰路、虹桥路和延安路;规划建设了中山北路交通路和真北路杨家桥的铁路立交桥以及中心区的20余座人行立交桥,并开始建设延安东路越江隧道(1989年5月通车)。随后,在进一步开放和深化改革中,上海城市交通日益紧张,成为城市建设中的又一热点问题,各方面对解决城市交通问题都很关心,提出了各种各样的建议:地下、地面与高架相结合,大容量轨道交通与常规公共交通相结合,动态交通规划与静态交通规划相结合,交通建设与交通管理相结合等等,综合规划城市交通已逐步成为人们的共识。以综合交通体系为前提,地下铁道一号线、南浦大桥、城市快速干道、高架道路和对外高等级公路等重大工程相继规划和筹建。随着浦东开发开放和浦东新区规划,调整了上海城市布局和发展方向,以及相应地将城市道路网络,调整成为外围环形放射和内环以内方格网的混合式,主要由内外两个环路和内环线内的“三横三竖”干道及通向郊区和外省市的放射线组成。

为了科学地研究制订城市综合交通规划,经济合理地进行城市骨干道路网络的建设,1990年12月,在1985年组建的上海市综合交通规划组的基础上,成立了上海市综合交通规划研究所,负责进行系统的交通调查,运用系统工程方法着手建立交通模型,进行交通预测,研究交通政策和发展战略,制定综合交通体系方案。1992年6月完成了上海市综合交通规划报告,提出了城市疏解、加快交通工程建设、优先发展公共交通和控制其他车辆交通、大力发展城市有轨交通以及交通建设与交通规划和管理相协调等交通发展战略。建议2000年前,重点建设城市内环高架路,以适应交通增长需求和疏解中心区交通;建设市区南北高架路和延安高架路,以进一步改善中心区交通;建设外环路,以适应城市向外发展的需要等。在城市道路交通规划和管理方面,建议进一步推行机动车与非机动车分流和单向行驶,建立机动车专用道和非机动车专用道,还提出了市内公共客运枢纽和停车设施的设想。在轨道交通方面,建议在地下铁道一号线建成后,进行地下铁道二号线一期工程建设,从中山公园经静安寺、人民公园、南京东路至浦东,并陆续进行其他工程。上述重大工程,一部分先后建成,一部分在继续和筹建之中,它对上海城市的建设和发展,将日益发挥重大作用和深远影响。

市政公用设施系统规划是城市总体规划的重要组成部分。按照规划进行市政公用设施建设,有利于城市基本功能的发挥,为经济和社会发展提供保障。

上海市政公用设施的建设,起始较早,大都率全国之先,供应服务水平,也曾为全国之最。只是过去较长时期华界、租界分割,缺乏统一规划,至使市政公用设施不成系统,且在租界地区与华界地区之间,商业繁华地区、高级住宅区与劳动人民聚居区之间,呈现出强烈的反差。建国以后,随着城市建设工作的加强和城市规划工作的不断深化,在专业部门负责和城市规划部门综合平衡协调下,先后开展了市政公用设施系统规划,并据以进行了一系列工程建设,逐步消除地域分割,不断扩大容量,提高和改善供应、服务水平。

建国初期,市政公用设施规划的首要任务是实施环网、环流,将分散的水、电、煤气等互不通连的管线网络,分别联通起来,形成各个专业统一完整的系统,彻底改变各自为政,分割不成系统的历史局面;贯彻实施为生产、为人民生活服务的方针,在工厂集中和劳动人民聚居的地区,增设输配管线,增强服务,改善供应。随着经济和社会发展和城市规模的扩大,各项公用设施系统规划,除原址改造,扩建增容外,重点结合城市布局调整,在卫星城和近郊地区规划建设新的大型水厂、电厂和煤气厂等,增排通往市中心区输配干管干线,从而形成了新的由外向内的系统布局。其后,由于多方面的原因,各项市政公用设施,分别产生了一些新的突出问题,成为各专业系统规划充实、调整和深化的重点和特色内容。

上海具有丰富的黄浦江水资源。由于遭受污染,上海又成为一个水质型缺水城市。城市供水系统规划,突出以解决水源、改善水质为重点。“六五”期间规划了黄浦江上游引水工程,以松浦大桥处作为取水口,将上游水质较好的原水输送至各自来水厂。工程分二期实施,一期工程增设临江每日230万吨临时取水口,于1987年7月建成通水至杨树浦、南市和居家桥3个水厂,使400多万市民饮用水水质得以改善。二期工程现已开工。“八五”期间,吸取宝钢工程中引用长江水的成功经验,规划建设陈行水库,蓄淡避咸,开始取用长江水作为城市供水水源,输送至新建的月浦水厂和浦东凌桥水厂。此外,为改善高峰供水能力不足,部分地区供水压力低的状况,规划建设一批大型水库,均匀分布于市区,并加强了输水管网等配套规划建设,增强了调度和输配能力,提高了供应服务水平。

上海城市污水处理系统规划,早在50年代即围绕着“苏州河变清”而开展,曾经组织专门的污水规划小组,进行了多方案的研究、论证和比选。大体可概括为不同分区组合的“分散处理”和“集中排放”两类方案。由于经济、技术问题复杂,涉及面广,工程量和投资都很大等诸多因素,规划方案在较长时期未能进一步深化和实施。随着城市建设的发展,实践中逐步形成了:新区建设中规划建设分散的中小型污水处理厂和相应的管网系统,实行分流制;旧区改建中一般采取生活污水经建筑物附设的小型处理设施或化粪池处理后,排入雨水管网,实行合流制。70年代初,为尽量减少苏州河和黄浦江的污染,在原则上采取污水集中排放至江海大水体稀释方案的基础上,结合利用污水灌溉农田,规划建设了南区和西区污水灌溉排放工程,分别在川沙白龙港和宝山石洞口排入长江,排送能力分别为每日55万吨和每日80万吨。利用污水灌溉农田,未取得预期效果,但南区和西区污水干线,截留了部分区域污水,并为沿线新区的开发建设,创造了条件。“七五”计划期间规划建设合流污水治理一期工程,这是上海污水系统规划方案中的基本骨干工程。它把苏州河两岸,沿线长约17公里,服务总面积达70.57平方公里,每天约有140万吨未经处理的工业废水和生活污水截流,通过管道系统进入总管隧道,压送过黄浦江,在浦东竹园排入长江深水稀释。1988年8月25日开工,1993年12月30日竣工排水。

城市雨水排水系统规划,上海地处江南水网地区,地势低洼,一度地面沉降未予控制,潮水位高,曾有倒灌现象发生,为此确立了“围起来,打出去”的城市排水方法。沿苏州河和黄浦江按百年一遇高潮水位规划建造防汛墙;一般河道规划建闸断流;按泄水分区系统规划建设排水管网和泵站,设计标准采用暴雨重现期为半年,高潮暴雨时,通过泵站排水。1980年8月,规划全市87个泄水分区、泄水面积153平方公里、排水能力为每秒580立方米。至1990年末,中心城区具有完善配套排水设施的地区、已有排水设施尚不完善的地区以及尚无排水设施的地区各占三分之一。由于排水设施不很完善,加上管理方面等众多因素,城市暴雨积水情况尚较严重。为了进一步增强城市防汛排水能力,1988年开始规划苏州河口建闸,并按千年一遇高潮水位改建黄浦江防汛墙。吴淞路闸桥和外滩防汛墙工程相继于1991年和1992年汛期前完成。城市排水设计标准也适当提高,一般地区暴雨重现期改为一年;重要地区改为二年或三年,使每平方公里的排水能力由原来的每秒2.83立方米提高到4.39立方米。

尽快实现城市煤气化,消灭80余万只煤球炉,减轻环境污染,成为城市建设中的热点问题之一。城市煤气系统规划,以大幅度增加供气量,提高民用煤气普及率为重点。除对杨树浦和吴淞煤气厂挖潜改建和利用上海焦化厂的制气能力外,规划建设现代化的日产煤气200万立方米的浦东煤气厂,日产煤气210万立方米的石洞口煤气厂。后两项工程分别于1987年、1991年和1996年建成投产。相应地在水电路、金沙江路、虹漕路和浦东多处,进一步完善地区输配储气柜布点,规划增建15万~20万立方米的大容量储气柜,总容量达200余万立方米,为保证正常供应和特高峰负荷调节创造条件。此外,在闵行、浦东和金山地区,分别规划建设总容量达9360立方米的液化气罐装站,充分利用上海石化总厂和高桥石化公司生产的液化气,发展液化气用户。规划建设了高桥石化公司至杨高路罐装站全长16公里的输液管道,开创了上海用管道输送液化气的先例。随着东海天然气的早期开发,城市煤气系统的规划又将为这项工程作好技术储备。

根据城市建设和发展的需要,结合城市布局的调整,实施发、输、变(配)电整体规划,同步建设,是上海电力工业和城市供电系统规划建设的特色。在发电厂的规划建设中,由北部石洞口电厂、石洞口第二电厂和宝钢电厂,南部吴泾电厂、闵行电厂和金山电厂,浦东外高桥电厂,形成的三大发电基地,呈半月形分布在全市边缘,既远离市中心区,又接近工业负荷集中地带,有利于供电及城市环境的改善。输变电网方面,1958年和1961年先后规划建设望亭电厂至上海西郊变电所和杭州至上海西郊变电所的220千伏高压输电线,将上海电厂纳入华东电网。随后相继规划建设了北起闸北电厂经蕰藻浜变电所至西郊变电所,逐步联入吴泾和闵行电厂,再由此过江到浦东变电所,以浦东至闸北220千伏过江线联入闸北电厂,构成了上海地区220千伏主电网,有力地增强了上海供电能力和电网的调度能力。“七五”期间随着葛洲坝至上海的直流输电工程的建设,将华东和华中电网连接,相应地规划建设南桥500千伏超高压交直流变电站和黄渡500千伏超高压变电站,以及104.7公里500千伏超高压线路形成上海地区500千伏半环网。今后通过杨高路500千伏超高压变电站及相应500千伏超高压线路的规划建设,形成500千伏环网,将电网的主网架由220千伏上升至500千伏,为上海的供电奠定坚实基础。为缓解市中心区的供电紧张状况,进行了市中心区输变电系统的规划建设。建成了人民广场220千伏地下变电站,并通过搬迁工厂、拆除旧房,选点新设220千伏、110千伏变电站和大量增设35千伏变电站,相应地建设和改造市中心电网。此外,在“六五”和“七五”期间,还规划建设了分别由杨树浦电厂和南市电厂供应的东区和南区供热网络,在节约能源和环境保护方面,发挥了一定的经济效益和社会效益。

上海的邮电通信,在国际国内长途通信方面,重点是在70年代建设京沪微波工程,上海卫星通信地面站、中日海底电缆工程、京沪杭中同轴电缆载波工程和上海与邻省的小同轴电缆载波工程的基础上,规划建设上海长途通信枢纽工程(简称电信大楼),选址在武胜路人民广场附近,于1987年建成使用,成为实现通信自动化的综合性国际、国内通信枢纽。市内电话方面,改革开放后,针对“装不出”、“打不通”的突出矛盾,进一步规划增设电话交换局、所,改造落后的电话交换制式,理顺全市电话网络,以端局和汇接局二级交换中心组成,建立了以汇接局、传输转接局为枢纽的骨干网络。电话号线迅速增加,1989年11月12日零时实行了电话七位号码制,仅隔6年,于1995年11月25日零时,又实行了电话八位号码制。电信系统规划,为建立信息港,向多元化、综合化、数字化和个人化方向发展而深化和完善。上海电信系统采取引进外资、引进技术、实行跨越式一步到位的发展,并同步运用高新技术发展通信产业,成效显著是电信专业系统规划建设的一大特点。

城市新区开发和旧区改建规划,是贯彻实施城市总体规划和分区规划的具体深化。作出开发建设和改建地区详细规划,据以指导各项建设。

上海工业的建设和发展,在较长时期内是城市建设和发展的主要推动力。“一五”和“二五”期间,上海城市新区的开发建设,主要以规划辟建桃浦、彭浦、漕河泾、吴淞、高桥等近郊工业区和闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江等卫星城为重点。“五五”、“六五”期间,又先后规划辟建了金山卫和吴淞—宝山卫星城。50年代在市区周围开始建设住宅新村。进入80年代,上海住宅建设规模迅速扩大,为配套设施和环境建设的需要,居住区基地一般都在50~60公顷,居住5~7万人以上,有的成片规划的规模更大,达到3~4个居住区。“六五”和“七五”期间,住宅建设每年平均完成400~500万平方米。这样,以居住为主的综合区成为这一时期新区开发的重点。据统计,建国以后40多年来,全市规划建成的各类大小住宅新村共有435个,其中较大的居住区有100多个。其后,在扩大开放和深化改革新形势的推动下,闵行、虹桥和漕河泾经济技术开发区相继规划辟建,继而浦东新区开发和开放,将上海城市新区开发规划推向一个新的阶段。

新建居住区一般都是按照就近工作、就地生活的原则进行选址。建国初期至“一五”期间,根据原有工业相对集中于沪西、沪东和沪南工业区的现状,规划辟建了沪西的曹杨、天山、宜川、甘泉等新村;沪东的控江、鞍山、凤城、长白等新村;以及沪南的日晖、天钥、东安等新村。1958~1966年期间,配合近郊工业区和卫星城建设,规划辟建了彭浦、泗塘、桃浦、田林、长桥、沪东、上炼等新村及闵行一条街、东风、红旗新村;嘉定的城中居住区;松江的城东居住区;安亭居住区和吴泾二村等。其后,在金山卫和吴淞-宝山卫星城的建设中,规划建设了石油化工总厂一、二期生活区和吴淞-宝山的海滨、友谊路、月浦等新居住区。80年代以后,为进一步提高居民的居住水平,促进旧区人口疏解,解决市区住宅基地不足问题,经国务院批准,将上海市区面积由149平方公里扩大至257平方公里,这一范围称为中心城区。原来的近郊居住区都划入市区,促进了边缘居住区的发展,在原有基础上规划辟建了中原、曲阳、凉城、沪太、真西、康健、梅陇和浦东的上南、潍坊、竹园等数十个新居住区。

早期新建居住区的规划,由于数量不大,照顾面广,基地小而分散,一般新村建筑面积仅有十余万平方米,难以形成完整的居住区风貌。为迎接建国十周年,根据中共上海市委提出的住宅建设要“成街成坊”、“先成街后成坊”的原则,规划建设的闵行一条街、嘉定一条街以及天山、张庙一条街,将住宅、商业服务和文化娱乐设施等建筑综合规划设计,有效地形成崭新的城市面貌。它对当时全国住宅建设规划,曾发生深刻的影响。80年代以后,随着住宅建设规模的扩大,由几个小区或是居住区连成一片的情况越来越多。为了合理配置公共服务设施,促进社区的建设和发展,新发展地区的规划结构,一般划分为地区(20~40万人)、居住区(5~7万人)和小区(1~2万人),相应地设置地区级中心、居住区级中心和小区级中心。当时制订的居住区(含小区)配置公共建筑项目和指标,报经市建委批准,作为规划和建设的依据。市政公用、环境卫生、公共交通等设施,由过去的单项配套工程,转变为专业系统规划的重要组成部分。在以往着重注意住宅建筑的组团布置和空间组合的基础上,进一步考虑设施的齐全、交通的便捷,环境的安宁和美化,以及社区经济发展和精神文明建设的需要。这样规划建成了延吉、曲阳、沪太、管弄等众多的优美新村;建设部组织举办的“康健试点小区”,获得了全国竞赛一等奖。

工业区和卫星城规划,一般都是根据较大规模工业建设的需要,从合理分布工业、人口,调整城市布局出发,结合已有工厂和城镇的基础,综合土地、环境、交通等因素进行选址;基本上按照工业性质类别,结合工业结构调整及生产协作配套需求,确定规划原则和发展方向。早期工业区规划一般只确定用地范围、道路系统以及市政公用设施的配套。土地细分工作,由规划管理部门结合具体工业建设项目的土地划拨进行。随着经济社会的发展和城市现代化的推进,工业区规划工作不断深化,包括研究工业区与所在城镇或地区的关系,使之能够协调发展;把环境规划作为工业区规划的重要组成部分,明确环境保护目标和措施,注重环境设计,增加绿化;尽可能共同使用维修、动力、仓库等辅助设施,有条件的地区考虑集中供热;根据生产要求,统一布置铁路专用线、车站、码头,合理组织运输线路;布置以管理服务设施、教育、科技、商业和文娱设施等组成的公共活动中心;以及考虑分期建设的可能性,紧凑安排近期建设用地等等。这样促进了工业区规划与环境保护规划紧密结合;城市规划部门与经济计划部门和专业设计单位紧密结合;以及工业区规划工作和开发工作紧密结合。

上海卫星城规划建设,率全国之先。已经形成的卫星城,各具特色。它对发展生产、合理分布工业、调整城市布局、控制市区规模、改善城市环境质量、促进郊区建设等发挥了一定的作用。它基本上都是围绕某一工业为主体而建立起来的工业城镇。其规划主要以工业区和居住区的设置为核心,注意与原有城镇的结合,并综合对外交通运输和市政公用设施等的系统规划。

闵行经济技术开发区规划,加强了公共服务设施社会化和土地细分,以便按规划地块招商引资。虹桥经济技术开发区规划,自实施土地批租以后,进一步将土地使用规划和区划管理法规结合起来,作出了每个地块有关土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑沿路后退、建筑离界间距、主要出入口、交通停车和绿化率等规划要求,使详细规划进一步完善和规范化。浦东新区陆家嘴金融贸易中心区规划,进一步将土地使用规划与交通规划紧密结合,城市规划与城市设计紧密结合,物质形态规划与开发建设的经济分析和实施紧密结合,成为丰富和规范详细规划的较好范例。

上海城市旧区随着经济和社会的发展,在不同历史时期,通过多种途径,进行了不同规模、不同方式的改建。从棚户简屋区的整治改善,发展到成片拆除改建;从危房和旧式里弄住宅的维修翻建,发展到内部设施的改建扩建;从局部地段、单项工程建设,发展到较大地区和成街的综合改建;从整治市容,改善环境卫生到以市政工程、住宅建设和重点工程带动旧区改建;以及从国家投资改建,发展到运用土地级差,吸引外资推动旧区改建等等。随着城市功能结构的变化而进行土地和房屋使用调整,各项供应服务设施的完善和增容发展以及科学技术进步而进行充实、更新和改造。逐步把旧区改建和新区开发结合起来,把旧区改建与产业结构、工业布局调整结合起来,并实施对文物保护单位、优秀建筑、风貌区和历史文化名镇等的规划和保护管理。

建国初期,市人民政府决定将解放前一些为少数人服务的场所,规划改建成为广大群众服务的公共活动场所,从而揭开了上海旧区改建规划的序幕。如将“跑马厅”规划建设为人民公园和人民广场,将“跑狗场”规划建设为文化广场,利用“高尔夫球场”规划扩建为西郊公园,以后又改建为上海动物园。“一五”和“二五”期间,城市建设的重点在边缘新区和卫星城镇,旧区改建只是结合市容整治和道路工程、住宅建设等有重点地进行。1954年首次规划整治外滩市容,迁移沿江码头,拆除简陋建筑,开辟了第一条滨江绿带。同年,将上海著名的“龙须沟”——肇嘉浜臭水浜,进行填浜埋管,拆迁棚户,规划辟建成上海第一条林荫大道。1959年规划改建了西藏北路及其两侧沿街的居住街坊等。1963年开始对闸北蕃瓜弄作成片规划改建,为高密度棚户简屋区的改建探索科学可行的途径,后来又成坊改建明园村棚户区,都取得较好效果。70年代后期,开始在静安寺地区和漕溪路沿线规划成组高层住宅的改建,以增进城市景观。

“六五”期间,中共上海市委、市人民政府提出旧区改建以天目西路恒丰路、漕溪路肇嘉浜路和四平路地区为重点,将旧区改建推向对重点地区进行综合改造的新阶段。于是组织编制了以上述地区为主的23片基地的改建规划,体现了与人口的疏散相结合,与土地使用的调整相结合,与市政公用设施的增容和改造相结合,以及与建筑保护相结合。其后,逐步扩大了改建地区的覆盖面,不断深化详细规划,为全面推动旧区改建,提供了技术储备。一些著名的、有数千户居民的大棚户简屋区,如药水弄、市民村、西凌家宅等,都先后改建,取得较好的经济、社会和环境效益。在改革开放,振兴上海新形势下,旧区改建规划进一步向建设的综合化和现代方向发展。天目西路恒丰路地区,原为铁路东站和棚户简屋集中、市政公用设施薄弱的地区,通过规划建设上海铁路新客站和南北广场以及相关的恒丰路跨线桥、大统路地道及公共建筑群,形成了上海陆上最大的交通枢纽和重要的商业服务贸易中心,成为城市重要的公共活动中心之一。这一地区改建规划的深化和实施,建设成为上海的“不夜城”。连同徐家汇和豫园地区的综合规划改建,将形成中心城区“三大商城”。

城市规划管理是实施城市规划的重要手段:依据城市规划安排各项建设;协调和处理城市建设中局部与整体、近期与远期、经济效益与社会效益、环境效益等的相互关系和矛盾;监督城市规划的全面实施。

上海的城市规划管理是在沿袭历史形成的营造管理的基础上逐步发展和健全起来的。建国以后,随着土地制度的改革和国家建设实行征用土地办法,将对建筑物的营造管理发展为包括土地使用的规划管理,按照城市规划对列为国家计划的各项建设用地,实行有计划、有步骤的一次或分期征用划拨;在国家建立了全民性质的设计部门和施工单位以后,调整了原来的营造管理的内容,逐步按照城市规划和维护公共安全、公共卫生、公共交通和改善市容景观等要求,进行建筑修建的规划管理,核发建筑工程执照;在城市的市政公用设施完成系统改造,消除分割和各自为政,形成全市统一管理后,开展了管线工程的规划管理,综合协调城市道路及相关的管线工程建设,核发管线工程执照。以上三项构成了较为系统完整的城市规划管理。

上海的城市规划管理是在逐步建立和不断完善行政规章和技术规范的基础上进行的。原来的营造管理以“建筑规则”为依据。建筑规则为租界工部局制订,上海市工务局作了修订。50年代中期,上海市规划建筑管理局,先后制订了《上海市国家建设征用土地实施办法》、《上海市建筑管理暂行办法》、《管线工程设计要点》和《管线工程管理办法》,报经市人民政府批准施行,初步建立起上海城市规划管理法规体系的雏形。80年代初,通过拨乱反正,加强依法行政,重新制订了《上海市建筑管理办法》及实施细则、《上海市基本建设征用土地管理办法》、《上海市拆迁房屋管理办法》和《上海市管线工程管理办法》,报经市人民政府批准试行。1983年在试行的基础上,总结实践实验,修订了《上海市拆迁房屋管理办法》,提请市人大常委会审议通过,成为规划管理方面第一个地方性法规。这个办法将程序性和实体性(包括政策性及技术规范性)的规定融为一体,便于广大人民群众全面理解,并利于具体安置补偿工作的落实。1989年,根据国家城市规划法研究制订的原则精神和上海城市规划与土地管理体制的变化,将《上海市建筑管理办法》修订成为《上海市城市建设规划管理条例》,提请市人大常委审议通过。随后,市人民政府颁布了与《条例》配套实施的《上海市城市规划管理技术规定》。1990年4月,《中华人民共和国城市规划法》施行,上海开始实行建设工程项目选址意见书,建设用地规划许可证,建设工程规划许可证(简称“一书二证”)的规划管理制度。其后,随着城市总体规划的深化,中心城分区规划和地区详细规划深入开展,结合进一步改革开放后实行土地批租和新区建设、旧区改建的综合开发等新情况,上述《条例》又修订为《上海市城市规划条例》,并于1995年6月,提请市人大常委会审议通过,7月15日起施行,使上海城市规划和管理,全面纳入法制化和规范化的轨道。

上海的城市规划管理长期实行集中统一管理的体制。50年代起,与人民群众生产、生活直接相关的土地征用和房屋拆迁的具体补偿安置工作及棚户简屋密集地区的私房修建管理,由区、县的建设管理部门负责。后来,区、县建设管理部门也按规定分管一部分小型建筑工程(100~500平方米)的规划管理。从80年代后期开始,在改革开放形势的推动下,市人民政府实施简政放权,以调动市、区两级城市建设和管理的积极性。对城市规划和管理工作,在统一规划审批、统一管理法规、统一业务领导的原则下,实行市与区、县两级管理。按照分权明责的原则,将部分建设用地和建设工程的规划管理下放给区、县,对促进新区开发建设和旧区改建,起了积极作用。

上海各项建设,基本上纳入了城市规划管理的轨道。但是,由于经济、社会等多方面的因素,城市建设中违法建筑和浪费土地等倾向性现象屡有发生。在发展社会主义市场经济的新形势下,城市规划还存在不相适应和滞后的现象;实行分级管理后,对统一领导、统一规划和统一法规等认识上和执行中也还存在问题;管理失控和执法不严的情况,也时有发生。这一切都有待于进一步的改革和完善。

建国40多年来,特别是改革开放后十多年的上海城市规划和管理工作,基本适应并促进了经济和社会的发展,有效地推动并加速了城市化和现代化的进程。上海城市规模不断扩大,城市布局结构由集中单一团块形态发展成为群体组合城市,城市基础设施日益完善,生产、生活条件和投资环境显著改善,城市面貌发生了巨大的变化,城市规划和管理逐步走上依法行政的法制轨道。面临21世纪的到来,为着实现“一个龙头”和“三个中心”的宏伟目标,迫切需要增强城市规划的科学性、超前性,更好地指导城市建设和发展,必须高起点、高标准,继往开来,立足于上海可持续发展的要求,面向21世纪城市现代化建设,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一,编制新的上海城市规划,并进一步加强依法管理,保证城市规划的全面实施。