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第三节 清代 2003/7/8 9:29:44

清代上海地方行政机构有道、府、县三级,道一级为苏松太道,府一级为松江府,县一级初为华亭、嘉定、上海、青浦、崇明五县,到清末演变为十县一厅格局,即华亭县、嘉定县、上海县、青浦县、崇明县、娄县、金山县、奉贤县、南汇县、宝山县与川沙厅。

清代地方基层组织在城镇为坊、厢、甲,在农村为里、甲。

一、行政机构

1 道

道是清代上海地区最高一级的地方行政机构。

早在明代,各省就有驻守或巡视地方的道员。原是布政使司、按察使司的佐贰,因被派往前元代各道的行政区划内分任各项事务,遂有此称。其中,布政使司的参政、参议驻守各道,掌管钱谷,被称为分守道;按察使司的副使、佥事分巡各道,掌管刑名,被称为分巡道。另有督粮道、水利道、兵备道、驿传道等。清承明制,但具体办法有所变化。乾隆十八年(1753年),清廷取消布政、按察两司内参政、参议、副使、佥事的设置,正式在各省司以下设立道员,定秩正四品。从此,道员一职由原来临时性的差遣变为实官。其中,守、巡两道虽仍其旧称,但已不分职掌,成为监管各辖区行政的高级长官。

清代在苏州、松江两府派设道员始见于顺治初,称苏松兵巡道,驻于太仓州。康熙二年(1663年),随着常州府的并入,改设分守苏松常道,移驻苏州。此后,该道时撤时设,但与上海县均无行政上之直接关系。雍正三年(1725年),鉴于海禁解除以后商船日增,上海地位日趋重要,经江苏巡抚张楷奏准朝廷,委派设于苏州的分巡苏松道兼理江海关,上海县始在关务上与苏松道有了直接的联系。雍正八年(1730年),海禁大开,为维持沿海口岸治安,经江苏巡抚尹继善奏请,分巡苏松道加兵备衔移驻上海,上海县从此在巡道的直接监察之下,该道也因此被称为“上海道”。由于乾隆元年(1736年)以后清廷将太仓州划归上海道管辖,该道的正式职称为分巡苏松太兵备道。此外,雍正八年(1730年)置太通道,辖太仓、通州二直隶州,驻崇明县,乾隆六年(1741年)裁撤。

鸦片战争以前,上海道员的职责主要有三:

(1)监督地方行政。按照清制,上海道台是监督苏、松、太两府一州地方行政的高级长官。凡该地区内的一切政务均应由各衙门逐级上报于道,由道台实施监督,并呈送于省。上海县地处松江府境内,其政务例由县上申于府,府上申于道,道报送于省。然而,由于道、县同城,县的行政事实上时刻处在道的监督之下。每遇大事,上海知县即就近请示道台,而上海道台在就近监督县政的同时也对县发号施令,直接参与地方的治理,成为实际上的行政上司。

(2)维持地方治安。上海道台虽是文官,但作为分巡道兼兵备道,有权节制地方都司、守备、千总、把总等绿营武职。当地方安宁受到威胁,可移牒所在营汛令其出兵弹压,甚至亲自讨剿之。清代上海县驻有江南提督本标右营所属营兵,上海道台在必要时可调动军队,维持地方治安。

(3)兼理海关。自从雍正年间江苏巡抚奏请委派苏松道监收江海关税钞以后,上海海关关务即由该道兼理。其所辖海口为吴淞、浏河、七丫、白茆、徐六泾、福山、黄田、澜港、黄家港、孟河、任家港、吕四、小海口、石庄、施翘河、新开河、当沙头、漴阙等18处。乾隆二十二年(1757年)后,清廷虽禁止洋船前往广州以外的港口贸易,但进出上海港的国内商船并不受此影响。海关道一职仍由上海道兼任,江海关的税钞仍由该道监收。

鸦片战争后,上海道台的上述职责并未改变,但随着上海的开埠与西方人的东来,清政府又赋予上海道台以更重要的职权。

(1)办理地方外交。晚清上海是个华洋杂处的开放城市,中外交涉无日不有。为了抚驭外夷,弹压地方,早在道光二十三年(1843年),清廷即责成两江督抚会同上海道台办理地方外交,并改苏州府督粮同知为松江府海防同知,移驻上海,协同处理华洋交涉事件。当时的督抚视办夷务为畏途,上海的外交实际上由道台主持。第二次鸦片战争后,通商口岸开放日多,华洋交涉益见繁剧。根据条约规定,在通商口岸,领事官、署领事官与道台同品;副领事官、署副领事官及翻译官与知府同品,公务应需,衙署相见,会晤文移,均用平礼。为此,办理地方外交成了各口岸道员的重要兼职。上海凡有涉外事件,下官照例禀报道台,由道台平行照会外国驻沪领事。租界外人如有事涉及华界,也通常由领事照会道台。其中,最常见的交涉事件有租地造屋、筑路建桥、收捐征税、案件会审等。为了应付日益增多的涉外事务,光绪二十五年(1899年),上海道特在租界租赁洋商房屋,作为谈判交涉之地,称为“洋务局”。

(2)从事洋务活动。第二次鸦片战争后,清政府开始自强新政运动。掌管着中国中心口岸的上海道台,自然成了洋务中人。据史料记载,上海道台不仅奉命主持清政府创办的最大的军事企业——江南机器制造总局,而且还担负着向总理衙门和通商大臣提供各种包括中外新闻纸在内的与外交有关的情报资料的责任。当清政府派遣的外交使团组成以后,上海道署不仅被要求为使团核算出使经费,而且还时而被要求向两江总督转交驻外使节发来的函电。

上海开埠后,为适应形势的需要,上海道增设会丈局、洋务局、会审公廨、巡防保甲局、船捐捕盗局、改过局等。

会丈局。土地丈量机构。根据《虎门条约》第七款的规定,在通商口岸“中华地方官员必须与英国管事官各就地方民情,议定于何地方,用何房屋或基地,系准英人租赁”,成为英人在上海开辟租界的法律文本;同时又规定:“英国管事官每年以英人或建屋若干间,或租屋若干所,通报地方官,转报立案。”即规定英国人在租界内“永租”中国业主土地时,须将租赁土地面积、位置呈报英国领事馆,再由领事馆统一呈报上海道署备案,土地契约经道署核实认可,盖上钤记方能生效。这种土地契约被叫作“道契”。为此,上海道署建立土地丈量机构,光绪十五年(1889年)正式称“会丈局”,从属上海县署,王宾为首任会丈局员。会丈局的主要职权是负责洋务租地事宜。由于租界的道契是一种实际拥有土地的凭证,道契可以抵押或任意转让,华商也争相仿之,称“华商道契”,于是会丈局的职权扩大到对华界土地的丈量和管理。

洋务局。晚清上海处理涉外事务的机构。上海开埠后,规定涉外事务由上海道负责处理,上海道署内设立专门受理洋务的机构。由于该机构设在南市老城厢的上海道署内,且规定每周办公二天,对租界的洋商及华商均不方便。光绪中,应各界要求,该机构迁新闸路赫德路(今常德路)海关造册处正式称“洋务局”。约在光绪二十六年(1900年)购公共租界静安寺路戈登路(今南京西路江宁路)二侧之地分别建立局址和官员住宅。中华民国成立后,上海道署废,外交事务由上海军政府交涉总长担任,洋务局从此撤销。

会审公廨。上海道设在租界内的法庭。咸丰三年(1853年)小刀会起义后,租界当局以“武装中立”不加入清廷与义军之战为名,拒绝清廷捕快进入租界拘捕中国人犯。之后,租界当局不断侵犯中国对租界内华人的司法权,中国捕快不得进入租界拘捕人犯,租界内的华人也得不到中国司法的保护。上海道力争取得对租界的司法权。同治三年(1864年),上海领事团议在英美租界设立违警法庭,由工部局推荐裁判员一人,经领事团任命,办理违警案件。此议遭到上海道及英国领事的反对,旋由英国领事提议,在英国领事署内设立“洋泾浜北首理事衙门”,由上海道派一名谳员与英国副领事到堂,共同会审。同治七年,上海道与英美领事议定《上海洋泾浜设官会审章程》10款,规定会审公廨是上海道设在租界内的法庭,由上海道代表与英国领事代表组成会审法庭,当华人与华人之间的诉讼时,由上海道代表独立审判,领事代表旁审;当华人与洋人诉讼时,即由双方会审,并规定了会审的若干具体细节。但是,在此后的若干年中,英国领事不断超越职权行事,上海道代表的权力逐渐减小。

巡防保甲局。咸丰十年(1860年),太平军发动东进,先后攻克镇江、常州、无锡、苏州等苏南浙北之地,并逼近上海。受战争影响,数以十万计的苏南浙北难民进入上海,上海的治安也陷入极度的困难。同治元年(1862年),上海道发起成立巡防保甲局。该局按城区划分为东南西北中五局,以中局为总局,城外也以原图保的政区划分为十二个分局,组成一个严密的防卫和治安体系。光绪中,改原巡防保甲局为总巡局,光绪三十年(1904年),城内各局改组为警察局。

船捐捕盗局。船捐捕盗局为水上警察机构。道光十三年(1833年)漕运改为商船海运。上海开埠后,各国和各地进入上海的商船日益增加,水上航运和安全发生困难。道光末,由上海商船会馆联合山东、宁波等商船同业禀准联合成立船捐捕盗局,资金由船捐费组成。捐费则由各同业根据船只的载货能力确定。船捐捕盗局筹得资金后购置“太平”、“铁波”两火轮投入运行。除维持水上航运秩序外,还执行水上打捞和救难。咸丰八年(1858年)以商办不力而改为官办,同治九年(1870年)后,由于火轮的大量出现,木帆船航运和经营日显萧条,船主无法及时交付费用,使该局的活动能力下降,光绪十一年(1885年)后取消商船交费,费用由上海道拨款维持,宣统元年(1909年)复又改为商办,宣统三年(1911年)裁撤。

改过局。光绪二十年(1894年)上海道刘麒祥参照江苏省的同类法案奏准建立,并另定《改过局章程》十条,主要收留怙恶不悛、横行闹事的地痞流氓,同时也关押被判刑的轻犯。地址在九亩地(今露香园路一带),有关押所二百余间,最多时关押人犯千余人。

2 府

清代松江府设知府1人,初为正四品,乾隆十八年(1753年)改为从四品。知府又称太守,为一府最高长官,掌一府政令,负责宣布国家政令,考核属吏,审决讼狱,征收赋税,负责管辖所属各县的一切行政事务。

知府的佐贰官是同知与通判,分别是正五品与正六品,分掌粮运、捕盗、海防、江防、水利诸事。知府衙门内部组织机构由府堂、经历司、照磨所、司狱司等组成。府堂分吏、户、礼、兵、刑、工六房办理具体事务,是直接为知府服务的综合性机构。经历司设经历1人,正八品;知事1人,正九品。照磨所设照磨1人,从九品,负责照刷案卷及办理文移等事务。由于晚清上海驻有苏松太道,对上海负有特别监管之责,而上海县凡遇重大事情也必就近请示道员,上海县与松江府的行政关系实际上已不及它与苏松太道的关系来得密切。驻在县城内的苏松太道实质上已成为上海知县的顶头上司,府对上海县的行政控制大为减弱。

晚清时期,松江府曾设立松沪捐厘局,征收厘金。松沪捐厘局原名江南捐厘总局。咸丰十年至同治元年间(1860~1862年),太平军发动东进,并多次逼近上海,上海兵防吃紧,上海周边地区遭战争破坏严重,急需巨额费用赈济。同治元年(1862年),由松江知府薛书尚成立松沪捐厘局,并自任督办。局址初设上海县城俞家弄,后迁县治之东,即四牌楼街附近,光绪三十二年(1906年)又迁太平街。总局下辖负责内河航运征税的五个水卡局和陆路征税的十一个局,范围涉及松江和太仓两府之地,年征收税额为150万两。宣统二年(1910年),清廷户部改称度支部,旋归江苏度支公所接管,民国初裁撤。

3 州

清康熙六年(1667年),江苏省分置江苏、安徽两省,嘉定县属江苏省苏州府,雍正二年(1724年)析嘉定东境置宝山县。雍正三年(1725年),升太仓州为直隶州。嘉定县自苏州府属太仓州。雍正二年(1724年),崇明县隶属太仓州。雍正二年(1724年)宝山建县,隶江苏省太仓州。

民国元年撤州为沪海道,隶江苏省。

4 县

清代知县的职能与明代相似。各县衙门设知县1人,正七品,掌一县之治理。下置县丞、主簿、典史一二人不等,为一县之佐杂,分掌粮马、征税、户籍、缉捕、狱囚诸职。其中,县丞正八品,兼理粮务,也称粮厅;主簿正九品,兼管水利,也称水利厅;典史未入流,职掌缉捕、狱囚,也称捕厅。

上海县在城外设有黄浦、吴淞两巡检司,各置巡检1人,官阶从九品,负责该区治安。县城学宫内设有教谕1人,为一县之教官,官阶正八品,掌县学之管理及生员之训教,惟其在体制上直隶上级教官,地方官虽有指导、考核之责,但不纯以属员相待。此外,上海县内还设有阴阳学训术、医学训科、僧会司僧会、道会司道会各1人,分掌星占、医药、佛教、道教诸事,但品秩微末,且无俸禄。

知县是各辖区内的税收官。按照规定,朝廷摊派给各地的赋额应由州县负责征收,先解送至府,再由府解送至省。虽然这条规定以后在实践中改为由州县直接解省,但赋额的征收仍为州县之责,并成为考核州县地方官的重要依据。上海地处江南财赋之乡,赋额一向繁重,且有漕粮的摊派,历任地方官无不以此为其任职之要务。

知县是辖区内的治安官,盗贼的缉捕、纷扰的弹压,皆由其下令执行。知县也是辖区内的教育长官,童生应考生员必须首先通过由他主持的县试。知县又是辖区内的公共事务官,凡道路之修筑、桥梁之营造、河渠之疏浚、义仓之设置,他无不应予过问或亲自掌握。知县还是辖区内最主要的祭典官,每年例行的各式祭典几乎都要他躬临主持。

按照清制,入仕者多由科甲,其虽有学问,然所学者唯经史文章而已,至于刑名律例、钱粮会计、文书案牍,则素非所习。由于实行地方官不得在本籍或寄籍所在省份任职的回避制度,一个来自外省的朝廷命官更会因语言习俗之不同而不通当地情事。于是,作为对清代专制集权政治的补充,在晚清上海县衙门中出现了清代盛行的使用吏幕役仆的制度。

同治、光绪年间,上海县衙门内约有书吏五六十人,分别在承发房、刑房、礼房、吏房、兵房、简房、总库等处供职。他们虽不是官,又无品秩,但由于熟悉律例,工于写算,通晓各种公文的格式和递转程序,被募选来从事繁杂的文书档案工作。每一事起,分管该项事务的书吏即参照旧案惯例准备文牍,供主官画诺;事毕,即将有关文牍收贮入档,备以后查用。按照清制,各衙门的书吏均有定额,任期5年,期满开缺,但事实上并未执行。书吏们往往父祖相承,成为县衙门事权的实际掌握者。

同时,各县县衙门内设有捕快、粮差、禁卒等各色衙役,分别担任站堂、行刑、缉捕、解囚、催科、征比等差事。由于清代法律将衙役贬入贱籍,不得为官,充此业者非多年积贼即乡里无赖,为众人所鄙夷。但对知县来说,却是其行使职权不可缺少的爪牙和耳目。其人通常师徒相承依附于衙门,供历任主官驱使,与书吏同为县署中熟悉当地情事的常职人员。

知县为了不被书吏、衙役蒙蔽,多带私人助手。同治、光绪年间,至少有10多名被称为师爷的幕友在上海知县的帐房和书房内帮办。他们既非官,也非吏,而是知县私人出资延聘的顾问和帮手。凭借对刑名律例、钱粮会计、文书案牍的擅长,被知县尊为宾客或师友,为知县谋划,替知县拟律,代知县批答上呈下达的所有案牍,成为县衙门事务的实际主宰。

上海县衙门内还有20来名通常被称为长随的奴仆,分别在知县周围担任门房、钱漕、跟班、签稿、用印、差门、执帖、值堂、管库、书禀、值花厅等差事,是知县私人雇用的以帮办公务为主的贴身侍从。虽然地位不及书吏,更不能与幕友并论,但却被知县倚为心腹,监督衙门出入,负责上下传答,安排文件处理,掌管库房、印记,成为知县驾驭整个衙门工作的得力助手。

5 重要史事

清初的政治压迫 明清鼎革之际,清军在崇尚民族气节的扬州、嘉定、浙东等地,遇到了顽强的抵抗。在上海地区,松江府城、嘉定、金山卫都发生了激烈的抗清斗争。清兵攻破嘉定以后,进行三次灭绝人性的大屠杀,死人数万,制造了历史上有名的“嘉定三屠”惨案。清朝统治确立以后,为了惩罚、压服对清廷不满的江南士绅,清政府在顺治年间以所谓拖欠赋税的罪名,革除苏、松、常等府一万多名乡绅、生员的功名,“不问大僚,不分多寡,在籍绅衿,按名黜革,现在缙绅,概行降调”。其中属于松江府的有二千多人,这使上海地区士绅在政治、文化上受到沉重打击,元气大伤。

上海设立海关。清初,由于郑成功等人领导的反清力量的存在,清政府自顺治十一年(1654年)起实行海禁,随后颁布迁海令,诏令福建、广东、江南、浙江四省滨海居民各向内地迁移30里,濒海之地不许樵采耕驻,片板不许入海,严厉之时,不许渔民有船,甚至不许有网。这使得上海的对外贸易、渔业生产受到严重影响,四业失调,经济萎缩。康熙二十三年(1684年),随着台湾被收复、统一,江、浙、闽、广海禁解除,部分开放海区,准许海上贸易。康熙二十四年(1685年),上海设立海关,以后逐渐成为贸易大港。

苏松道迁治于上海。雍正八年(1730年),原驻苏州的苏松道迁治于上海县,主管关税事务,第二年,加兵备衔,更具权威。道署设在县城大东门内。这加强了上海的地位。乾隆元年(1736年),太仓被并入,从此称分巡苏松太兵备道。

吴淞之战与上海失守。道光二十二年(1842年),英国侵略军将战火烧到上海地区。五月八日(6月16日),中英吴淞之战爆发。英军进攻吴淞,守军奋起抗击。战斗持续约两个半小时,清军溃败。其后,英军相继占领吴淞、宝山、上海。守卫吴淞的清军,进行了勇敢的抵抗,但结果仍归失败。英军占领上海县城以后,地方官员多闻风而避地他处,只有典史杨庆恩,在英军进入县城以后,因阻止别人释放狱犯未成,愤投黄浦江而死。英军于五月十五日(6月23日)撤出上海,退出前,向清政府勒索了30万元的所谓“赎城费”。

上海开埠,租界开辟。依据道光二十二年(1842年)签订的中英《南京条约》及其附约,英国派来的第一个代表团于翌年九月十七日(1843年11月8日)来到上海。为首的是英国驻上海第一任领事巴富尔,经与上海道台宫慕久的接触、谈判,建立临时领事馆,他宣布上海于九月二十六日(11月17日)开埠。道光二十五年十一月初一(1845年11月29日),宫慕久用告示形式,公布了他与巴富尔商定的《上海土地章程》,同时宣告英租界开辟。

小刀会起义。咸丰三年八月(1853年9月),上海爆发小刀会起义。起义军占领了上海县城,杀了上海县知县袁祖德,拘捕了上海道台吴健彰,捣毁了上海海关。小刀会起义军与清军、外国军队发生多次战斗,清军与外国军队也发生一次战斗。咸丰五年正月(1855年2月),小刀会起义失败。这次战争,给上海城市带来了巨大的影响。

东南互保事件。光绪二十六年(1900年)中国北部燃起义和团反帝烈火,慈禧太后为首的统治集团利用义和团对外宣战,英、德、俄、法等组成八国联军进行镇压,华北一带陷入严重战乱状态。经上海道台等地方官绅的策划,长江流域的清政府封疆大员张之洞、刘坤一等,与英国驻沪领事及有关人员磋商,于光绪二十六年五月三十日(1900年6月26日)议定《东南保护约款》和《保护上海城厢内外章程》,实行东南互保。这一约款落实在行动中,具体表现为,既阻止英国等帝国主义对长江流域的占领,也抗拒清政府对外宣战的命令。这一举动,对上海城市发展关系甚大。它阻止了北方战火向南方蔓延,对义和团运动来说,是一种抵制,但对上海城市来说,则使其免去一场兵燹,也在一定程度上遏止了英国独占长江流域的阴谋。由于北方战乱,东南稳定,不少绅商携资南下,一批纺织、缫丝、面粉工厂由此得以兴办。

大闹会审公廨案件。光绪三十一年十一月(1905年12月),中国妇女黎黄氏(官眷)携仆妇扶夫柩归乡途经上海,公共租界西人诬指黎黄氏拐骗妇女,并凌辱会审公廨中国谳员,上海绅商群起抗议,发生大闹会审公堂事件。公众演说会等团体连续举行集会,抗议租界西人的无理行径,并提出华人参政的问题。参加集会的常达2000多人,最多时有5000多人,规模空前。以上海道台袁树勋为首的地方政府亦坚决支持绅商各界与殖民主义者进行斗争,袁树勋与外国领事进行过多次交涉。外国领事团特别是英国领事对上海人民的抗议态度蛮横,激起人民义愤。十一月二十二日(12月18日),公共租界中国商号举行罢市,愤怒的人群围攻了老闸捕房和市政厅等处,巡捕开枪镇压,发生严重冲突,华人有7人被打死,数十人受伤,酿成惨案。事后的处理,因清朝中央政府的软弱,以中国赔款和几名有关人员受罚而告终。

二、基层组织

清代上海在县以下依次有保、区、图等基层组织。其中,图是最基本的社区单位,也是官府依靠士绅实施其统治的主要组织形式。在民众中享有威望并与官场保持着交往的士绅,通常运用其所熟悉的儒家行动准则和地方行政知识,在各自的社区中起着领导作用。协助官府征收钱粮,维持治安。发起修筑道路、桥梁和寺庙、书院。是各项赈恤、祭祀活动的积极参与者。也是民间发生纠纷时大家公认的仲裁者。

清代上海地区在各县各图中以10户为牌,10牌为甲,10甲为保,实行连环互保制,规定户给门牌,书其姓名、丁口,如有不符,即行根究。当地士绅是该保甲组织的实际组织者和领导者。上海知县在社区中指派了地保,以传达公事,缉查户口。但地保的任命往往有赖于士绅的推荐。

此外,遍布于城厢内外的行会也是官府控制地方的重要社会组织。鸦片战争以前,上海县城内外至少已有30个以“会馆”、“公所”命名的行会。鸦片战争以后,随着上海的开埠和四方客帮的汇集,新建的会馆、公所如雨后春笋。至19世纪末,新增的行会组织已超过60家。这些集同行、同乡特点于一体的商业、手工业垄断团体一般均订有自己的行规。同业间的纠纷往往在行会内部解决,而不诉之于衙门。官府摊派给各业主的捐税或下达的告示,也由行会代为征收或传递。

三、地方自治机构

清末上海发生过地方自治运动。一些地方士绅在征得上海道台批准以后,成立地方自治机构,进行铺桥、筑路、维护社会治安等活动。这些组织,是上海基层政权组织的补充,主要有上海南市马路工程局、闸北工程总局、上海城厢内外总工程局、上海城自治公所等。

1 上海南市马路工程局 光绪二十二年(1896年),两江总督刘坤一委候补知府许宝书、上海道黄祖络督办南市黄浦滩马路工程,上海南市马路工程局正式成立,光绪三十一年(1905年)上海城厢内外总工程局成立后撤除。

2 闸北工程总局 闸北工程总局成立于清光绪二十六年(1900年),三十年(1904年)改为官办,易名为闸北工巡总局。三十二年闰四月初一(1906年5月23日)上海官绅举行会议,议决改组闸北工程总局,称上海北市马路工巡总局,闸北市政正式归入上海,属北市马路工巡总局管辖。次年,上海北市马路工巡总局改称“上海巡警总局”,瑞澂为巡警总办。

3 上海城厢内外总工程局 光绪三十一年七月初六(1905年8月6日),上海道袁树勋照会郭怀珠、李厚祐、叶佳棠、姚文楠、莫锡纶等绅商,集议筹办上海城厢内外总工程局,试行地方自治,所有马路、电灯以及城厢警察一切事宜,均归地方绅商董事承办。九月十八日(10月16日)选举总董、议董,李平书为总工程局领袖总董,莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱葆三为办事总董。莫锡纶、郁怀智轮流常驻局中,姚文楠、刘汝曾、林曾赉、穆湘瑶、袁希涛、沈恩孚等33人为议董。会议还拟订总工程局简明章程20条。总工程局分议会和参事会两部分。议会为代议机关,由议董33人组成,内举1人为议长。参事会为执行机关,由领袖总董、办事总董、各区长、科长组成。总工程局下设户政、警政、工政三科,每科设科长1人。户政科下设户籍处、地产登记处、收捐处;警政科下设巡警处、消防处、卫生处;工政科下设测绘处、路工处、路灯处。三科之外附设一裁判所。

4 城自治公所 宣统元年(1909年),上海城厢内外总工程局改名为上海城自治公所。区域包括上海城、东泾镇、蒲淞镇及法华、漕河泾、引翔、杨思、三林、陈行、曹行、塘湾、北桥、闵行等12乡。是年,选举调查事务所开办,地址设在同仁辅元堂内。宣统元年十二月初六(1910年1月16日),选举乙级议员,次日公布名单29人,其中有李平书、莫锡纶、姚文楠等。十二月初九(1月19日),选举甲级议员,次日公布名单30人,其中有沈恩孚、王一亭、叶惠钧等。宣统二年正月初六(1910年2月15日),议事会成立,选举沈恩孚为议长,吴馨为副议长。正月十一日召开会议,选举李平书为总董、莫锡纶为陪总董,王一亭、顾履桂为董事,叶鸿英等12人为名誉董事。六月十三日(7月19日),成立中区事务所,直属总董董事管辖。宣统三年九月十七日(1911年11月7日)上海城自治公所改为上海市政厅,由民政总长李平书委任穆湘瑶为上海警务长,莫锡纶为上海市长。城自治公所行使的权力,较总工程局略有扩大。

5 上海市政厅 宣统三年九月二十二日(1911年11月12日),上海民政总长李平书宣布,上海城自治公所改名为上海市政厅,举顾履桂为副市长。九月二十五日,上海市政厅通告:“现既以城自治公所改为市政厅,自应仿设临时议会,以为立法机关,由原有之城自治公所议员组织之。”九月二十六日,设议事和执行机关,由原自治公所议事会和董事会改设,一切循照旧章办理。