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第一节 明代以前 2003/7/8 9:27:32

唐代、宋代上海地区相对独立的行政建置是县,基层组织基本是乡里制度。到元代,上海地区地方行政机构有两级,府与县。

一、行政机构

唐天宝十年(751年),吴郡太守赵居贞奏请朝廷,割本郡昆山县南境、嘉兴县东境、海盐县北境之地,设华亭县,县治设于今松江县城。这是上海地区有相对独立的行政建置的开始。五代时期,华亭县属于吴越国。南宋嘉定十年(1217年),析昆山县东五乡置嘉定县,县治设于今嘉定镇。至此,上海地区有华亭、嘉定两个县治,其辖境以当时的松江(后称吴淞江)为界,南为华亭,北为嘉定。华亭县全境皆在今上海市范围内,嘉定县一部分在今上海市范围内,另一部分在今江苏省。元代上海地方行政建置有较大变化。元至元十四年(1277年),升华亭县为华亭府,领华亭县;置崇明州。一年后,华亭府改名松江府。至元二十九年(1292年),设上海县。

从唐到元,县的行政职能没有太大变化。

县在唐代是府州以下的行政区划。唐代县分八个等级,即赤、畿、望、紧、上、中、中下、下,华亭属上县,在吴郡下属的七个县中,排在最末。其他几县等级是:吴县、长洲、嘉兴、昆山属望,常熟、海盐属紧。唐开元、天宝年间,云间地区已有华亭、青龙二镇及22乡。当时百户为里,五里为乡,云间户数已经超过10000户。唐制6000户为上县,所以华亭县定为上县。

唐代华亭县设县令一人,为一县最高长官,品级为六至七品,掌劝课农桑,征督赋税,编造户籍,审理狱讼,分派差役。佐官有县丞、主簿、县尉各1人。县丞是县令的副职;主簿掌检查文书簿籍的违制、失误,并加以纠正。县尉分判众曹,催征课税,追捕盗贼。县尉下置司户、司法两司,司户佐掌田、户、赋役,司法佐掌刑法。此外,设经学博士、助教各1人,掌教育。

唐代华亭县在行政方面的事迹,比较重要的有:唐中期在东南白砂设徐浦场晒制食盐。长庆年间(821~824年),在青龙港边七级报德寺塔上悬灯,以便船舶夜间进出。

唐末黄巢起义,广明元年(880年)王腾据华亭反唐,华亭县遭战乱。乾宁四年(897年),镇海节度使钱鏐派部将顾全武攻克华亭。历史进入五代时期,钱鏐建立吴越国,华亭县成为吴越国的一部分。华亭县相当重视水利建设,逐河逐浦建设堰闸,保护农田,并设立由数千人组成的撩浅军,确保蓄泄有时。

宋太平兴国三年(978年),吴越国王钱俶(钱镠孙)献所据两浙十三州之地归宋。宋代县的建置沿袭唐代、五代旧制,县衙门官吏的设置多沿旧例。宋代将县分为七个等级,即赤、畿、望、紧、上、中、下,4000户以上称望县,华亭在北宋已有9万多户,属望县。

宋代在县设置知县、县丞、主簿和尉等职官。从建隆三年(962年)开始,宋中央政府重视对知县的选用,大县的县知事通常由一员升朝官和京官或三班使臣担任。咸平年间(998~1003年)规定知县如果系领兵马者,升朝官为兵马都监。南宋时,知县品位稍低,从政郎以上即可担任县知事。

宋代在坑冶、制盐等地置监,在重要贸易港口置市舶提举司,因此,华亭县除了县衙以外,还设有盐监、酒监、税监等官署。淳化年间(990~994年),江淮制置发运副使张沦在华亭设五处盐场,即浦东、袁浦、青村、下砂与南跄,由盐监总领盐务。淳化二年(991年),建青龙镇。南宋建炎元年(1127年)宋室南渡,上海地区人口大增。嘉定十年十二月初九日(1218年1月7日),析昆山县东五乡置嘉定县,隶平江府,县治设于练祁市(今嘉定镇)。咸淳年间(1265~1274年)建上海镇。镇制沿袭自隋、唐,通常设于人口稠密、交通重要、工商业较为发达的地方。最初实行镇将制,为武职,后将镇将之权收归于县,另由朝廷委派镇官,成为文职。青龙镇除了镇官,还设有水陆巡检司,负责守卫巡逻。南宋时期的上海镇,设有上海市舶提举分司,负责管理贸易事务,兼领镇务。上海镇兴起以后,就取代了青龙镇在华亭县的贸易地位。上海市舶提举分司董楷在任期间,在市舶分司(即后来的上海县衙)周围,建拱辰坊、益庆桥、受福亭、回澜桥、文昌坊等,奠定了上海镇建设的基础。政和三年(1113年),鉴于华亭县内外航运贸易活动频繁,在华亭设市舶司,专管本县船舶贸易之事。

元至元十三年(1276年),元军攻克临安,南宋灭亡。南宋最后一位提举上海市舶分司使、兼领上海镇监的费GFDB5以上海镇归附元朝,元朝廷授予金牌千户衔,兼领镇守上海总管府总管。元至元十四年,元朝廷下令升华亭县为华亭府,次年改松江府,领华亭县。至元二十七年(1290年),松江知府仆散翰文提出分建上海县的建议。至元二十八年,元中央政府批准建立上海县。至元二十九年,上海县正式建立。至此,松江府有华亭、上海二县。泰定三年(1326年)罢松江府,以华亭、上海两县属嘉兴府。元制,府设达鲁花赤1员,知府或府尹1员,均为正四品;同知散府事1员,为从五品。散府下设有判官、推官、知事、提控案牍等职。

元代将江南县分三等,3万户以上为上县,1万户以上为中县,不到1万户为下县。华亭、嘉定、上海均在3万户以上,均为上县。元制,上县设达鲁花赤1员,从六品;县尹1员,从六品;县丞1员,正八品。另设主簿、县尉各1员,典史1~2员,巡检司巡检1员。达鲁花赤,为蒙古语,清称达鲁噶齐,原意为镇压者、制裁者、盖印者,转而为监临官、总辖官之意。元朝规定汉人不能担任正职,各路府州县均设置达鲁花赤,主要由蒙古人担任,以掌握实权。元代地方官员的选用分省选、部选和行省选派三个层次,县尹以上官员由省选,县丞以下为部选,吏员大多由行省指派。

至元二十九年上海县主簿郗将仕首先到任视事。至元三十一年,上海县第一任县尹周汝楫到任。上海县署起初设在上海镇榷货场,地方稍嫌狭小,大德二年(1298年)上海市舶司归于庆元,翌年,上海县署乃迁至市舶司旧舍。大德七年(1303年),鉴于县署在上年被海潮冲毁,经县达鲁花赤雅哈雅忠显提议,县尹、县丞等众官绅捐金重修,县署修葺一新。

上海县建立以后,原上海镇学升为县学。县尹周汝楫以校舍过于简陋,提议新建,在富商费拱辰等人资助下如愿。大德七年(1303年)松江府判官张纪和上海县尹辛思仁等人又捐资增修了县学学宫的外门、墙垣,松江府拨学田500亩相助。上海县学遂成规模。

上海设县以后,百姓每苦于税收太重而诉告无门,贫穷之家被迫转徙他乡。至治二年(1322年),上海县丞邓巨川上书行省,要求体察民间疾苦,改良税收政策,获得行省的支持。上海百姓为了感激他,为他树碑立传。

治水是元代上海地区利用行政手段做的一件大事。上海地区是水患多发地区。元代以前,吴淞江水面辽阔,号称一江可敌千浦,本是上海地区水利命脉。进入元代以后,北人统治南人,久居漠北的蒙古、色目官员,不谙江南水情,放任豪强占据湖洲港汊,封土为田,致使此前逐渐完善的水利系统破坏殆尽。吴淞江渐为涨沙淤浅变窄,一遇大水,横溢为灾。至元十九年(1282年)、至元二十三年(1286年)、至元二十五年(1288年)连续三次大水,富饶的杭嘉湖平原,竟然饿殍遍野,甚至鬻妻女易食。至元三十年(1293年),江浙行省政府采纳上海人潘应武治水方案,在吴淞江上游开港浚浦,疏通水道。自大德八年(1304年)至大德十年(1306年),又任用著名水利专家、青龙镇人任仁发四次疏浚吴淞江,使水患大为减轻。对于日后上海地区持续稳定地发展有保障意义。

修筑嘉定城墙,是元代上海地区重要工程之一。嘉定设县以后,先在县治周围修筑土城。至正十八年(1358年),嘉定为张士诚部所据,张派部将吕珍改用砖石筑墙,并加宽城河。修成后,城墙周长1694丈,高1.5丈,设四城门,东名晏海,西合浦,南澄江,北朝京(后改观潮)。

二、基层组织

唐代,县以下实行乡里制,乡司无实际主管行政的工作人员,里正为乡里基层政权的实际管理者。里正的职掌是查核户口,加强对人民的控制;收受田地,监督农业生产;管理治安;征收赋役。唐代华亭县下辖22乡,乡名不详。

北宋前期,沿袭唐代制度,在县以下大多数乡村实行乡、里制,各乡设里正1员。宋太祖开宝七年(974年)撤销乡的建置,改设“管”,每管设耆长和户长共3员。淳化五年(994年)规定由人丁和物力轮差第一等户充当里正,第二等户充当户长。里正之下设乡书手。宋神宗时实行保甲法,乡村改行都、保、甲制。南宋时,乡村实行乡、都、保、甲制,每都下设若干保,每保下设若干甲,每甲5户。县城内实行厢、坊制,厢下分坊,各坊设坊正1员。北宋元丰年间(1078~1085年)华亭县下辖13乡:华亭、集贤、修竹、胥浦、风泾、新江、北亭、海隅、高昌、长人、白砂、仙山、云间。嘉定县在南宋嘉定年间建县时,凡5乡27都,其中春申乡领6都,临江乡领8都,安亭乡领6都,平乐乡领4都,醋塘乡领3都。

元代的基层组织,农村为乡都制,城市为隅坊制。乡、都原为南宋基层组织乡、都、保、甲的前两级,元代沿用其名。乡、都的负责者是里正和主首,乡设立里正,都设主首,主要负责催办差税,维持地方治安。里正、主首等行使的是基层政权的职能,但他们都不是官职,而是职役,多由殷实大户担任。元代上海县设立时,下辖5乡,即长人、高昌、新江、北亭、海隅。五乡下分26保66村,26保分布如下:长人乡,6保,为第16、17、18、19、20、21保;高昌乡,9保,为第22、23、24、25、26、27、28、29、30保;北亭乡,4保,为第31、32、33、34保;新江乡,3保,为第44、45、46保;海隅乡,4保,为第47、48、49、50保。五乡下管14里,14里分布如下:长人乡设长人里、将军里、高阳里;高昌乡设高昌里、盘龙里、横塘里、三林里;北亭乡设崧子里、北亭里、封林里;新江乡设新江里、崧宅里;海隅乡设蕴土里、汉成里。