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总述 2003/1/20 10:11:16

(一)

上海地处江南水陆要冲,商品经济发展较早,财源也逐步相应扩展。东汉建安二十四年(219年),吴孙权封右都督陆逊为华亭侯,至唐天宝十年(751年)设华亭县于今松江县境。华亭县东北50余里的青龙镇,船舶聚集,为水上交通咽喉。北宋熙宁十年(1077年),青龙镇已相当繁荣,赋税收入有15879贯;同年,华亭县设有上海酒务,管理酿酒和征收酒税。南宋咸淳年间,上海建镇,属华亭县,镇设商税场务。元至元十四年(1277年),上海镇设市舶司,管理商船和征收商税。元史《百官志》记载:“上海镇领户六万四千有奇,岁计粮十有二万余石,酒醋课税中统钞一千九百余锭。”

按元制,江淮以南3万户以上可设县。元至元二十七年(1290年),松江知府仆散翰文,以“华亭地大,民众难理”为由,划出华亭县东北的高昌、长人等5个乡约30万人口,奏报朝廷分设上海县。元至元二十八年秋七月己未(1291年8月19日),皇帝准奏。元至元二十九年,县主簿到任,正式有了上海县的建制,当年征收的夏秋两赋近40万石粮米。元至正十五年(1355年),上海县的土地为21390余顷,赋税为夏麦45445石,秋粮256813石。以后,上海县地域逐步扩展,人口日渐增多,经济日益繁荣,除农、渔业外,棉纺织业兴起,带动了印染、织机制造和牙行、商业的兴旺,到明永乐十年(1412年),全县人口有100924户37.84万人。明永乐十五年,上海县设税课司,征收的各种赋税年收入为17493锭。

清代上海县向农民征收的田赋分为地赋和丁赋,清雍正二年(1724年)把地赋和丁赋合一,改称“地丁”。清同治《上海县志》记载:雍正三年,上海县实征田赋7.23万石,折银8.41万两。除征田赋外,还征其他税捐。《上海县续志》记载:康熙二十一年(1682年),征收的税种有牙税(牙行)、当税(典当)、契税、烟酒税等。咸丰六年(1856年),清政府为筹措镇压太平天国革命的军饷,统率湘军的曾国藩以上海商贾云集,交易频繁为由,向清政府奏准开征厘金(货物税)。咸丰七年(1857年),上海县设立洋药(鸦片)厘捐局,每箱鸦片征银12两。同治二年(1863年),设淞沪厘捐总局。从康熙二十四年(1685年)起,清朝解除海禁,准许贸易,在华亭县漴阙(今奉贤县境内)设江海关收税,两年后关址迁至上海县城宝带门内。清代上海县的财政支出,主要有官俸、政费、军费、工程支出等,以地方官员的俸禄支出占多数,也用于修筑海塘、城垣、营房等支出。

清道光二十年(1840年),英国侵华,清政府被迫签订中英《南京条约》,赔款割地,上海成为通商口岸之一。道光二十三年,上海正式开埠,上海道台宫慕久在洋泾浜北设立西洋商船盘验所,征收进口货税,后又在北门外头坝南面设立新关。道光二十五年(1845年),英国驻沪领事巴富尔与上海道台宫慕久签订《上海土地章程》,划出部分土地作为英国侨民的“居留地”,上海出现第一个租界。以后法、美等国也如法炮制,划定各自的租界,成为殖民主义者在中国领土上一块块的“国中之国”。他们在租界建政权、设银行、开工厂、办商店,垄断进出口贸易,控制上海的电力、煤气、自来水、公共交通等公用事业,攫取中国人民的财富。随着外国人的“居留地”成为殖民政权的领地,租界也就有了财政收入和财政支出。财税管理权在公共租界属纳税外人会,在法租界则由法国总领事主宰。

在租界出现以后,上海县也就形成沪南、闸北、吴淞、浦东等块各自分治。沪南市政创办于光绪二十一年(1895年),上海县经清政府核准,开筑马路,成立上海南市马路工程局,筑路所需经费,仿照租界办法,以征收房捐、地捐、车捐、船捐、烟灯(鸦片)捐为来源,此举“开地方自治之先端”。后来,马路工程局又改组为上海南市城厢内外总工程局,下设机构中有收捐处、会计处,经管收税理财事宜;还两度发行地方公债各3万两,以补充经费。宣统元年(1909年),清政府颁布城乡地方自治章程,上海南市城厢内外总工程局改名为上海城自治公所,下设捐务科,征收地方公益捐、码头捐、广告税和地丁、漕粮等。闸北地区也于光绪三十二年成立上海北市马路工巡总局,吴淞地区成立吴淞工程总局、吴淞清丈局,浦东地区则设浦东塘工善后局,征收税捐解决自治经费的来源。

(二)

清宣统三年(1911年)10月10日,辛亥革命爆发,中国的封建君主专制统治从此结束。同年11月3日上海光复,上海军政府(后称沪军都督府)成立,陈其美任都督。上海城自治公所改为上海南市市政厅,选举议事会,议员名额以当年上海纳税数额多少来分派,按比例选出议员37人。市政厅下设税务科,征收各种地方税捐。还成立上海货物税总公所,征收厘金。民国3年(1914年),北洋政府通令取消各省自治机关,改上海市政厅为上海工巡捐总局,制订章程征收税捐。当时,军阀割据,各自为政,对上海实行“国地分税”的财政管理体制,历届地方政府都陆续增加税种,有出厂捐、“二五”捐、洋酒税、卷烟特税等。民国元年~15年,上海县的财政收入为280.94万银两,其中税捐收入为159.20万银两,占收入总数的56.66%,其余为公营、公产收入和自筹收入。同期,上海县的财政支出为236.97万银两,主要是行政经费支出,占半数;其余依次为教育、文化、卫生经费、经济建设费以及社会福利费等。民国初期,地方提倡兴办新学,置地建校,开办县立学校、女子中学,设立通俗宣讲社、教育会等机构,教育经费支出就比较多。民国7年,教育经费支出为8.74万银两,占地方财政支出的45.6%。卫生经费主要在自行募集的慈善捐款中开支,不足部分才由地方财政补助。经济建设费主要用于道路、桥梁的修造和河道的疏浚。民国初期,上海县拆除城墙,填平城河,铺建民国路、中华路,是一项比较大的工程,除财政拨款外,也有来自厂商、士绅的捐助。

民国16年7月7日,上海特别市政府成立。根据南京国民政府的决定,执行中央、省(市)、县3级财政体制,收入多的税种全归中央,地方财政收入主要是田赋、契税、房捐、屠宰税,以及地方财产和行政收入等。民国16~26年,到上海沦陷时止,上海市地方财政收入为10363.22万银两(元),其中各项税捐收入6400.89万银两(元),占61.76%,其余为公产、专卖、规费、罚没、地方自筹等收入。上海特别市政府因市政建设需要,还通过发行公债来筹措资金:民国18年发行公债300万银两,以房捐收入作担保;民国21年又发行公债600万银两,以码头捐作担保;民国22年再次发行公债350万银元,以牌照捐作担保。同期,上海市的地方财政支出为10192.76万银元,主要项目有:行政费、公安费、教育费、卫生费以及党务费等。在此期间,市政府制订了“发展大上海计划”,每年拨出一定数额的经费,用于江湾五角场的市复兴工程和南市、闸北、吴淞、浦东地区的市政建设。

民国26年7月,抗日战争爆发。同年11月12日,日本侵略军侵占上海。第二年1月2日伪上海市大道政府财政局成立,公布条例,征收税捐。伪中央政府财政部也直接在上海派设税务机构进行征税。从民国27年1月~34年8月,上海市各项税捐收入为3227197.68万元(伪华兴券、中储券)。在日伪统治时期的财政支出,日本侵略军出于军事上的需要,对被战火毁坏的道路、桥梁作过一些修复,但当时日伪实施所谓战时财经政策和物资统制措施,又因物价狂涨,币值急剧下跌,且当时的财政收支在日军军部的控制之下,无法反映真实面貌。

民国34年8月,抗日战争胜利后,上海市执行国民党政府财政部恢复战前中央、省(市)、县3级财政体制,因国民党发动全面内战,滥发纸币,导致严重通货膨胀,财政困难。民国34年~36年财政收支均出现赤字。民国37年1~8月,上海市的财政支出达到89128亿元(法币),物价涨幅惊人,国民党政府在同年9月实施《财政紧急处分令》,以300万元作一的比例收回法币,发行金圆券,但仍无济于事,财政危机愈陷愈深。这一时期的上海市财政状况,因货币大幅度贬值和变更币制,收入和支出已难以反映实际情况。

(三)

上海解放前夕,中共上海市地下市委为了迎接解放,积极开展工作。民国37年(1948年)底,在市财政局、直接税局、货物税局先后建立了中共地下支部,依靠群众,团结进步力量,争取中上层人士,保护档案、税卡和财产不受损失破坏。

1949年5月27日,上海市全境解放。市军事管制委员会派出接管人员,对国民政府财政部国税署上海货物税局、直接税局、审计部上海审计处、上海市政府会计处、市财政局等机构,分别予以接管。5月29日,上海市军事管制委员会发布由主任陈毅、副主任粟裕签署的布告,宣告“上海已获解放,原国民党的各级税务机关业经本会接管,一切财政收入均转为人民服务,性质上已与过去完全不同,原有各项国税、市税,仍暂继续征收”。上海市政府根据当时确定的“严守纪律,稳步前进,迅速建立革命秩序,恢复生产,安定民生”的方针,改造旧机构,建立新的财税机构,任命顾准为上海市财政局局长兼市直接税局局长、陈智方为市货物税局局长。随即着手整顿财政税收,对带有敲诈勒索性质的各种苛捐杂税,明令废止。在中央还来不及颁布新的税法前,上海市沿用旧税法征税,随即制订了营业税、印花税、营利事业所得税等单项稽征办法征税。

当时,上海市的地方财政收入较少,1949年5~12月地方财政预算内收入只有697万元,而抢修道路桥梁、恢复生产、安置人员、保障人民生活、疏散救济难民等各方面的支出较多。经过各方努力,随着生产的恢复,收入的增加,在上海解放初期,只有6、7两个月是收不抵支,到8月份就实现收支平衡。10月开始建立全市的经费概算,经市人民政府行政会议通过后执行,并委托中国人民银行上海市分行代理市金库。

1950年1月,中央政府颁布统一的税制。上海在实施中,于5月份普查纳税户,全市20个市区共有115003户工商纳税单位。还在企业中组建了2807个职工协税组织,协税干事有17793人。1950年7月上海市直接税局、货物税局和财政局的地方税部分实行合并,成立上海市税务局。基层税务机构也逐步健全,在市区和郊区建立30个区税务分局,分地段设置141个稽征组,以加强征收管理工作。根据企业的生产经营规模、行业特点和会计制度健全的状况,实行3种征收方式:以自报查帐方式征收的有2770户,按民主评议征收的有108663户,依定期定额缴纳税款的有32813户,并分行业、地段或专户进行专人管理。

1950年,国家为了平衡财政收支,稳定物价,制止通货膨胀,实行财经统一。当年,上海市的财政收入全部纳入国家预算,一切收支办法和开支标准都按中央统一制订的规定执行,实行高度集中的统收统支体制。1951年,全国财经状况开始好转,按“统一领导,分级管理”的原则,正式建立了上海市的财政年度预算,财政收入划分为中央财政收入、地方财政收入和中央、地方的比例解留收入3种。上海市的地方财政收入主要是城市房地产税、车船使用牌照税等一些小税种和地方所属企业的收入,以及地方自筹的附加收入等。1952年7月4日,中共上海市委作出《关于加强税收工作的决定》,要求各级党组织加强对税收工作的领导,努力做好税收工作,保证财政收入任务的完成。这为财税部门开展工作奠定了思想和组织基础。在国民经济恢复时期,上海市地方财政逐步实现统筹兼顾、量入为出的要求。1950~1952年地方财政预算内收入为31037万元,加上地方自筹的各种附加收入19853万元,合计为50890万元;地方财政支出为43854万元,加上上缴中央的支出4073万元,合计支出为47927万元。收支相抵,还有结余。

1953年,中共中央提出过渡时期总路线,进行有计划的经济建设。上海财政税务部门在贯彻实施国家的社会主义工业化,配合对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造中,积极发挥了经济杠杆和积累资金的作用。在第一个五年计划(简称“一五”计划)期间,为贯彻上海市第二届二次各界人民代表会议通过的“为生产服务、为劳动人民首先为工人阶级服务”的方针,地方财政安排的基本建设投资支出有3.6亿元,占地方财政总支出的29.3%。对市政、公用事业和住宅建设也逐步摆上位置,在地方财政还比较困难的条件下,拨出专款,进行投资:新建了曹阳新村等工人住宅2万户;对被称为上海“龙须沟”的肇嘉浜进行填浜埋管,改造成林荫大道;兴建了长寿路、蕰藻浜两座桥梁,以沟通市区的交通渠道;敷设连接全市煤气、自来水的管道,成为统一环流系统,改善人民生活。在此期间,税收在配合对私营工商业改造方面,贯彻了“利用、限制、改造”的政策。上海市税务机关在与民族资产阶级协商办税的过程中,开展爱国守法教育,反对偷税漏税,通过“有理、有利、有节”的斗争,按照“公私区别对待”的原则,明确计税界限,运用税收杠杆,促进私营工商业走国家资本主义道路,鼓励农业、手工业实现合作化。

社会主义改造基本完成之后,为了适应新的经济形势,上海财政、税务两个局于1959年合并,组织干部学习毛泽东《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一书和陈云关于经济工作者要树立“政治、生产、群众”三大观点的讲话,提高思想认识,转变观念作风,面向生产,深入实际,以经济活动分析的方法,推动群众性的经济核算,运用财税部门联系面广的特点,帮助企业挂钩搭桥、穿针引线、开展协作,帮助解决生产中存在的困难,从而达到增收的目的。1960年3月,中共中央财贸部在上海召开财政、金融工作现场会议,上海财税部门作了汇报,并吸取会上其他地区介绍的经验,推动上海财税工作的开展。

由于“大跃进”中出现的浮夸风和工作上的失误,致使国民经济比例失调,财政收支紧张。上海市的地方财政收入出现大幅度下降的局面,由1960年的100.77亿元,1961年下降为59.19亿元,1962年又继续下降至44.34亿元。在此期间,上海市贯彻中共中央关于“调整、巩固、充实、提高”的方针,在财政上采取冻结机关团体和企业的专项存款,压缩基本建设投资以及控制社会集团购买力等措施,在税收上加强征收管理,并积极帮助企业加强经济核算,努力扭亏增盈。到1963年,终于渡过了前两年地方财政收入大幅度下降的困难,重新出现收入上升的局面。为了帮助企业发展生产,地方财政从1964年起试办“地方工业技术组织措施贷款”,为企业提供挖潜改造的资金。同年还对地方国营企业和公私合营企业核定流动资金,促进企业积极处理呆滞积压物资,加速资金周转。在此期间,地方财政资金支持了上海冶金、机电、化工、仪表工业的发展,在建设以重工、化工为主的闵行、张庙、吴泾工业区中发挥了作用。还拨出专款,推进科、教、文、卫事业的发展和改善市郊的农业生产条件。

1966年开始的“文化大革命”,对上海的财税工作造成了严重损害,把努力为国家积聚资金诬为“利润挂帅”,执行财政制度、财经纪律诬为“管卡压”和“条条专政”。财务管理、会计核算等基础工作受到严重破坏,大批财会、财税人员被调离,日常征收管理工作大为削弱。1974~1976年,上海市连续3年没有完成国家下达的收入指标。

粉碎江青反革命集团以后,上海的广大干部、群众努力开展增产节约,财税人员深入企业,从生产、资金、成本、盈利等经济指标的分析入手,立足本职,促进生产。1977年地方财政预算内收入为145.1亿元,比1976年增长8.99%,1978年又比上年增长8.7%。但这两年都带有恢复性质,经济管理体制还没有改革,企业、职工的积极性还没有切实调动起来,加之建设计划安排过长,投资增加过多,致使积累与消费、生产与非生产性建设的矛盾突出。

(四)

中共中央于1978年12月召开十一届三中全会,作出了“全党工作的着重点应该转移到社会主义现代化建设上来”的决定,历史进入了改革开放的新时期。上海财政、税务部门坚决贯彻中央决定,以经济建设为中心,加快财税改革步伐,为振兴上海经济服务,财税工作出现了新的面貌。

配合经济体制改革,扩大企业财力分配。1979年1月,上海的地方国营企业试行企业基金制,企业可以根据完成国家计划的状况,分别提取一定比例的企业基金。1979年7月,根据财政部的部署,在上海市机电一局所属拖拉机汽车公司和标准件公司等单位,试行不同内容的利润留成和盈亏包干办法,以后逐步推广到全市1300多户地方国营工业企业。又在国营大中型商业中实行工资总额与经济效益挂钩、浮动包干的试点。对集体饮食行业实行定额包干经营责任制。1979年底,按照财政部的部署,上海市在轻工机械公司等单位进行了“以税代利”的试点。1983、1984年,按国务院的部署,上海市全面推行了两步“利改税”,按国家税法规定,开征了一些新的税种,逐步建立起多环节、多层次的复合税制,使税收的聚财功能和经济杠杆作用有了进一步发挥。还改革了企业固定资产折旧提取办法,按分类折旧率计提折旧基金;1985年又将原来上缴财政30%的折旧基金,留给企业用于扩大再生产。1986年8月,上海市建立工业技术进步基金,对引进先进技术装备、实现国产化的企业,在资金上给予支持。并拨出专款建立发展集成电路、光纤通讯等新兴产业的低息贷款基金。还对引进彩电、电冰箱、轿车和出口船舶等项目的消化吸收给于政策优惠和资金支持。为了鼓励上海工业产品多出口、多创汇,对生产出口产品的企业给予各种形式的低息贷款和税收优惠;对计划内和计划外的出口商品创汇,分别给予奖励。为发展第三产业,由财政拨出专款,委托银行发放专项贷款。对技术性能落后、质量低劣、能耗偏高的机电产品,规定了更新换代的年限,通过经济手段,促使淘汰。1987年,国家与企业的分配关系进行了调整,按国务院的规定,分批分期对各类企业实行综合承包经营责任制,签订承包合同,促进企业自我发展,到1988年,实行各种形式承包的地方国营工业企业占全部企业的98%,商业企业占93%。在实施经营承包责任制过程中,促进企业进一步转换经营机制,采取多种形式搞活企业,特别是搞活国营大中型企业。还在280多户国营工商、物资企业中扩大税利分流的试点。在63户企业中进行了股份制的试点。对775户集体企业进行了股份合作制的试点。

改革财政管理体制,促进经济发展,扩大地方财力。1984年以前,中央对上海的财政体制基本上是统收统支的性质,这种体制不能适应上海经济改革和对外开放的需要。鉴于上海地方财政的实际困难,国务院批准上海市的财政体制自1985年起,改为“核定基数,总额分成”的办法,使地方财力分配有了改善。但在1986年,上海的财政状况又出现了新的问题,集中反映在上海的国民生产总值是增长的,而地方财政收入却出现“滑坡”,其实质是国民收入分配结构因价格调整等因素出现新的转移。在这种情况下,中央对上海市的财政体制又作了进一步改革,从1988年起,国家对上海市实行“基数包干上缴,一定五年”的体制。这一体制一直沿续到1993年为止。从1994年起,实行新的分税制体制,把上海市的税收收入,划分为中央税、地方税,作为中央与地方的各自收入,以及中央与地方的共享税,实行按比例分成。这是财政管理体制一次全面性、整体性、结构性的改革。上海市对各区、县也相应实施了分税制的财政体制。

对行政事业单位,从1984年起采取因业制宜的改革措施,以促进各项事业的发展。对科学研究系统的应用开发单位,试行有偿合同制办法,由事业开支改为按项目签订合同,拨付经费,逐步过渡到经费自给。在设计系统,推行有偿设计和技术经济责任制,设计经费有了多种来源。对教育系统的市属大专院校,实行综合定额加专项经费的办法,对中、小学实行岗位责任制,试行浮动岗位津贴。对文化系统的艺术表演团体,实行增演增收和多种形式的承包责任制。对体育系统,实行多种经营、“以体养体”的办法,增加经费来源。对卫生系统的医疗单位,实行两种收费标准和经费包干,并改进公费医疗制度。对农业事业单位,按照不同类型推行财政包干和财务包干,实行全额或差额预算管理。对行政事业单位,实行核定当年预算,包干使用,年终结余留用的办法。

会计改革贯彻国务院批准的、以财政部部长令颁发的《企业财务通则》和《企业会计准则》,对财务会计核算体系作了全面改革。在吸收和借鉴国际通用核算原则的基础上,根据上海市的实际情况,制订了新老财务与会计制度衔接的办法,以及分行业的财务制度和会计制度。

对于国有资产的管理,在1989年4月经市政府批准,在市财政局内设置了国有资产管理处,开展了对企业、行政事业单位国有资产存量和在产权变动中国有资产评估、处理情况的调查,以及接受企、事业单位委托进行资产评估的审定。1992年经市政府批准,成立了上海市国有资产管理局,首次完成了建国以来上海市国有资产产权的登记工作,全市登记的资产总额为2041.32亿元。

随着经济体制的改革,企业财权的扩大,上海市预算外资金的数额日益增多。市政府于1986年批转了市财政局制订的关于加强预算外资金管理的实施办法,到1988年,全市储存的预算外资金有16.63亿元。把预算外沉淀资金和历年结余资金转作基金,有偿使用,建立了原材料开发基金、工业技术发展基金、城市建设基金、住宅商品房基金、文化发展基金和“星火”计划基金等,使有限的地方财力,用于生产、科技和城市建设的发展。1988年实行新的财政包干体制后,当年多分得的14亿元市财政收入,市政府决定单列预算,成立实事公司,作为上海市老企业更新改造和发展生产的基金,使之滚动增值,发挥效用。为了发展财政信用,上海市于1988年成立了振兴投资服务公司,通过对资金的有偿使用、投资、联营和控股等方式,为发展上海经济服务。

上海地方财政还拨出专款,建立支农周转金,支持蔬菜、河鱼、猪肉、牛奶等副食品生产和供应。并无偿投资支援经济有困难的乡村,用于购置小型农机具,兴建排灌设施,建造畜禽棚舍、仓库、晒场,开展多种经营。

地方财政还在财政预算中多次增加物价补贴,以保障人民群众的生活水平。

对外开放政策的实施,上海市积极引进外资,开拓国际市场,外向型经济发展较快,涉外税收收入也不断增长。尤其是1990年,国务院总理李鹏到上海宣布中共中央、国务院关于开发、开放浦东的决定,1991年浦东新区的开发建设进入实质性的启动阶段,相应的财税优惠政策也陆续出台,吸引了大批外商和国内企业前来投资。财政部门积极促使新区的土地开发经营进入有偿使用,根据市政府的决定,对外高桥、金桥、陆家嘴3个小区共9.51平方公里土地,折股作为政府股本金,从事土地开发经营。随着上海市利用外资工作的迅速进展,到1993年10月底,全市办理税务登记的外商投资企业共6114户。1993年的涉外税收收入有38.28亿元。从1980~1993年底,全市累计涉外税收收入共为85.83亿元。

以上这些改革开放措施,使上海市的财政收入出现新的变化。1979年地方财政预算内收入为170.39亿元,以后年度因国民收入转移、体制改变和经济发展等原因,收入出现“滑坡”、徘徊和逐步增长的过程。到1993年,又增加到242.35亿元,这是上海解放以来地方财政收入最多的一年。上海市的地方财政支出,多年来一直规模不大,到1979年也只有27.06亿元。以后由于中央对上海市的财政体制作了两次改革,增加了上海市的支出基数,地方财力逐年增加,1993年支出129.26亿元。这对加快上海的改革开放,进行经济、城市建设,保障人民生活和社会稳定,改变城市面貌,是起着重要作用的。

纵观上海建置以后的历届地方政府,为了实施政务和行使职能,都把财政、税收作为政府工作的重要组成部分,以取得财源,维持支出,巩固政权。1949年5月上海解放后,财政、税收的性质起了根本性的变化,取之于民,用之于民,发展经济,保障供给。从1949~1993年,上海市地方财政预算内收入为4487.94亿元,其中上缴国家的数额为3612.25亿元,上缴数占上海地方财政预算内收入数的80.49%。上海为国家的繁荣富强积聚了巨额资金,也为地方的发展提供了财力保证。这是在中国共产党和人民政府的领导下,依靠上海工人阶级和广大干部、群众的努力,并得到全国各地支援所取得的结果。