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总述 2002/10/28 14:14:24

(一)

上海地处长江入海口,东临东海,南濒杭州湾,战略地位十分重要。上海在近现代历史上曾遭受过侵略战争和大规模轰炸。在鸦片战争中,英军于道光二十一年(1841年)秋攻占吴淞、宝山之后,英军舰溯长江直抵南京,切断清政府的漕运和商业交通,迫使清政府订立丧权辱国的南京条约。民国21年(1932年)日本帝国主义企图在上海建立入侵内地的基地,于1月28日向闸北地区发动武装进攻。侵沪日军飞机猛烈轰炸北火车站和吴淞、江湾、真如、闸北、南市地区的民房、工厂、学校。国民政府第十九路军在上海人民支持下奋勇抗战,给日军以沉重打击。民国26年日本帝国主义为实现其速亡中国的野心,在上海再次挑衅,制造了八一三事变。中国军民同仇敌忾,奋勇抗战。在八一三淞沪抗战期间,日军出动飞机轮番轰炸市区、郊区和北火车站、松江车站、杨行车站等地,伤亡万余人。是年11月12日上海沦陷,国民政府宣布迁都重庆。上海解放初期,国民党飞机轰炸市区重要经济目标,造成部分地区停电、停产,军民伤亡4000余人。在未来反侵略战争中,上海仍将是敌人实施战略袭击和夺取的重要目标。为此,1971年7月,上海被国家人民防空委员会(以下简称国家人防委)确定为一类人民防空重点城市。

(二)

上海防空袭的历史始于一·二八淞沪抗战。九一八事变爆发后,国民政府于民国20年首次制定《防空方案》。民国21年1月28日淞沪抗战爆发,日军投入飞机300余架,猛烈轰炸闸北、南市地区、吴淞要塞、吴淞炮台、北火车站、真如电台等重要地域,仅江湾地区被炸毁民房7539间,上海大学、同济大学等7所高等学校和市北中学等12所中学以及24所小学全部被毁,闸北地区有五六十万居民沦为无家可归的难民。此时,淞沪一带没有防空准备,日机来袭,居民事前未获音信,群众又无躲避常识,奔走呼号,仓皇逃命。民国26年8月19日,国民政府颁布《防空法》。是年8月,上海慈善团体联合救灾会组织防空总队,承担非常时期的防空任务及指导市民防空救护工作。上海红十字会在闸北天通庵路北市办事处广场进行大规模防空救护演习,但防空措施仍比较简单。在八一三淞沪抗战期间,日军出动400余架飞机,轮番轰炸市区、郊区,多次轰炸北火车站、松江车站、杨行车站,投下炸弹2526枚,全市有905家工厂被炸毁,68所中学遭破坏,虹口、杨树浦和南市等处的街道成废墟,炸死炸伤10567人。百余万居民沦为难民。

太平洋战争爆发后,日军于民国30年12月8日占领上海公共租界。为防范盟军轰炸,日军在其军内设上海陆军防空司令部、上海海军防空司令部,对外称上海陆海军防空司令部,是日军在沪的防空最高指挥机关。民国31年8月19日成立公共租界民防空本部。民国32年9月29日,改为上海特别市市民防空本部,由伪市长陈公博兼任防空本部长。伪上海特别市市民防空本部成立后,采用电台广播、张贴标语、报纸报道及组织大型报告会等宣传形式,在市民中进行防空宣传;培训防空专业人才;开设瞭望哨,组织空情报知;实行灯火管制,全市安装21台防空汽笛,采用万能操作机控制警报发放;修建简易的防空壕3000多条,还举行较大规模的防空演习。日军在太平洋战争中惨遭失败,盟军飞机轰炸上海江湾、龙华机场和日军驻地,伪上海特别市政府成立人口疏散委员会,颁布有关人口疏散的具体规定,规定疏散对象及疏散地域。由于经费、口粮、交通工具不能解决,不了了之。日本无条件投降后,伪上海特别市市民防空本部发出告示,停止防空工作。

抗战胜利后,国民党发动内战。为防范中国人民解放军空袭,国民政府军事委员会和行政院要求各大城市加快成立防护团。上海于民国36年2月成立防护团,负责组织训练民众、办理防空事宜。3月,市防护团改称上海市救护委员会,由市长吴国桢兼任主任。12月,国防部参谋总长顾祝同命令上海正式成立防空指挥部(后改称淞沪民防司令部),由淞沪警备司令陈大庆兼任上海防空指挥部指挥官。上海解放前夕,国民党上海市政府、淞沪警备司令部宣布上海进入战时状态,发出《疏散人口告市民书》,令全市军民公教人员,除有公职证件人员外,一律只许出、不许进,还紧急疏散市区15所高等学校学生15763人,腾出校舍供军队驻扎。

(三)

上海解放后,1949年6月~1950年5月,国民党接连派飞机轰炸上海市区71次,投弹593枚,全市28个区有17个区遭到轰炸,伤亡4500余人。为防范国民党飞机袭击,保障全市人民的安全,1949年7月,由中国人民解放军淞沪警备司令部(以下简称淞沪警备司令部)组建民防处,内设组训科和防勤科。同年11月,上海市人民防空委员会(以下简称市人防委)成立,淞沪警备司令部司令员郭化若兼任主任,上海市民政局长曹漫之、上海市公安局副局长扬帆、上海市邮电总局副局长黄萍兼任副主任,成立防务总团部,领导和组织全市防空救护工作。从此人民防空工作揭开新的篇章。1949~1999年,上海市人民防空(民防)建设大体经历了4个阶段:

人防建设阶段(1949~1969年)。1950年2月6日,国民党空军出动轰炸机4批17架,对上海实施狂轰滥炸,杨树浦美商上海电力公司、南市华商电力公司、闸北英商电力公司、卢湾法商电力厂以及吴淞镇等5处,落弹48枚,军民伤亡1448人,毁坏房屋1180多间。是日,上海市市长陈毅在副市长潘汉年陪同下亲临杨树浦发电厂现场视察,指挥抢救工作,并慰问工人和死难者家属。2月10日,中共上海市委决定将上海市人民防空委员会改为上海市人民防空治安委员会(以下简称市防空治安委员会),制订了空袭警报期间交通管制办法草案及夜间灯火管制办法,颁布《人民防空须知》14条。2月15日,中国人民解放军上海市军事管制委员会(以下简称上海市军管会)发布防空期间7条禁令。与此同时,临时疏散了市区部分人员,采取一切措施最大限度地减少人员伤亡。1951年4月,根据中央人民政府关于人民防空实行“稳步前进,长期准备,公开宣传”的方针,上海市防空治安委员会更名为上海市人民防空委员会,副市长潘汉年任主任,扬帆、曹漫之、熊中节任副主任, 并成立上海市人民防空指挥部,设七个业务处和一个参谋部(后改名办公室),制定上海市人民防空委员会组织暂行条例和上海市人民防空指挥部组织暂行条例。1953年11月,第一次全国人防工作会议决定,把各级人防委的办事机构列入公安系统建制,作为公安机关一个业务部门。1954年5月,上海市人民防空办事机构划归上海市公安局(以下简称市公安局)建制,设防空处。1959年1月,中共上海市委根据国务院指示精神和上海的实际情况,决定撤销市人防委,其办事机构市公安局防空处缩编为科,并入治安处。1962年东南沿海形势紧张,中共上海市委决定恢复上海市人民防空委员会,由副市长曹荻秋任主任,恢复市公安局防空处的建制。防空处成立后组织“防原子、防化学、防细菌武器的展览会”,制定人民防空工作方案,自行设计竹木、木结构有盖防空壕的试点,参照苏联防空工程建设的模式,在学校、幼儿园、大型企业试点修建四级防空工事。1951~1961年,建造四级以上防空地下室137个,面积24955平方米。空情报知手段改由驻军雷达部队通过有线、无线通信报知空情,并开始研制电动报警器。1966年“文化大革命”开始后,各级人民防空机构瘫痪,人民防空工作基本处于停顿状态,影响了人民防空工作的开展和人防事业建设的进程。

全面战备建设阶段(1969~1978年)。1969年珍宝岛事件发生后,全国进入紧急战备状态,人防建设进入了全社会广泛参预的全面战备阶段。1969年10月,上海市革命委员会(以下简称市革委会)决定将市人民防空委员会改名为上海市人民防空领导小组,设立市人民防空办公室。上海市人民防空办公室(以下简称市人防办)为市革委会的一个工作部门,开展人防日常工作。机关人员改由驻沪三军和地方有关部门组成,人防办成立后发动群众献砖、烧砖和利用工业废料修建地道式人防工程,并根据上海市建筑的特点,将房屋的隔水层加固改造成地下室。至1975年,全市建土砖窑1533座、烧砖49558万块,共构筑人防工程使用面积200多万平方米。由于采取群众性人防工程建设,工程质量较低,有的渗、漏水严重,平时无法利用,除少数钢筋混凝土的工事改建成等级工事外,大部分早期工程在城市建设中逐渐被拆除改建。1972年11月,国务院、中央军委规定了人防建设资金来源四个渠道:国家预算拨款,地方财力安排,基本建设总投资中提取和集体所有制单位自筹。上海市按照上述规定的精神筹措资金,开始有计划地修建了一批单建式人防工程,工程质量得到提高,并注意对已建工程的利用。随着人防工程建设的发展,防空指挥、通信警报等项工作相继开展。1969~1976年正值“文化大革命”,人防工作受到影响,但由于外部形势紧张,人民防空工作仍得到相应的发展。

平战结合建设阶段(1978~1986年)。1978年10月,第三次全国人防工作会议制定了“全面规划,突出重点,平战结合,质量第一”的人防建设方针,人防工作面临新的历史转折,进入平战结合时期,并得到全面发展。上海市人防领导小组改为人民防空委员会,其办事机构人防办公室正式列入市政府编制序列,内设秘书、政工、指挥、通信、工程、设计科研、财务、物资等处。各区、县也建立了相应的办事机构,下设相应的科室。基层单位如街道、厂矿、院校则由人民武装部兼管人防工作或指定专人负责,人防工作形成两级机构、三级管理。为适应人防建设的需要,上海人防系统先后组建了工程建设、设计科研、工程管理、混凝土搅拌等事业单位,全市人防队伍达1.2万人。为加强管理,市人防办制定了设计、施工验收、计划管理、质量监督等一系列技术规程,实行科学管理,人防工程建设逐步走上轨道。中共十一届三中全会之后,市人防办把平战结合的原则,落实到工程建设中,使人防工程既符合战术技术要求,平时又能开发利用为社会服务,改变了过去挖好洞再想到用的被动局面。与此同时,市人防办与市规划委、市建委、市计委、市财政局、上海警备区司令部等单位联合组成人防建设规划小组,在全面调查研究的基础上,编制《上海市人防建设与城市建设相结合规划》,开发利用地下空间,结合基本建设修建防空地下室,使人防工程建设与城市建设同步进展。对已建工程则通过普查、鉴定、建立档案,将已建的人防工程分成三类:开发利用、维持现状和待废弃,采取分类治理。1992年2月,对平时、战时都无法使用的人防工程2255个、31万平方米,经批准予以废弃处理。开发利用的人防工程被用作餐厅、旅馆、仓库、会议室等,为社会缓解住宿难、吃饭难作出了贡献。为适应形势的发展,1979年市人防办建立了人防通信处,1983年又成立通信站,处站实行一套机构、两块牌子,是主管全市人防通信警报工作的职能部门。从1980年起更新电动警报器,至1996年全市共安装双翼卧式电动警报器208台,改装JB-2警报发放控制系统,市区音响覆盖率达85%。在此期间,市人防办加强人防宣传教育工作的力度,通过电台广播、放映电影、专题报道、举办展览和街头画廊、出版刊物、摄制电视片等,报道人防动态,宣传人防知识。同时,市人防办强化防空指挥工作,组织不同规模、不同形式的演习如军民联合演习、指挥程序演习、“防原子、防化学、防化生物武器”演习等。1982年,国家人防办公室和南京军区人防办公室,先后在上海召开平战结合现场会,推广上海的经验。1978~1985年,上海人防各项工作都得到发展,建立了市、区(县)两级人防办事机构,市人防办相继建成了市人防工程管理处、市人防设计科研所、市人防通信站、市人防干校等单位,成为门类比较齐全的系统。

民防建设阶段(1986~1999年)。1984年以后,市人防办继续贯彻平战结合的方针,并开始探索总体平战结合的路子,逐步向民防过渡。1985年12月,上海市人民政府(以下简称市政府)决定市人防委兼负市抗震委员会的领导职责,市人防办公室同时承担人民防空和抗震救灾两项任务,实行一套机构、两块牌子。1986年2月,上海市抗震救灾委员会成立。6月1日,上海市抗震救灾办公室正式挂牌。1987年,市长、市人防委主任江泽民为上海市人防题词“平战结合,为民造福”。1990年7月,市政府又赋予市人防办承担市抗灾救灾办公室的日常工作。随着石油化学工业的发展,上海生产的有害有毒化学物品达7571种,主要危害物品231种,1979~1989年发生各类化学事故456起,死亡56人、受伤中毒1453人。放射源因管理不善,也曾酿成事故。1990年1月,市长、市人防委主任黄菊决定由市人防办牵头组织化学事故应急救援试点工作。1991年7月发布了市政府三号令《上海市化学事故应急救援办法》,正式将化学事故应急救援任务交市人防办承担。1992年7月,经市政府批准,上海市人民防空办公室正式对外改称为上海市民防办公室(以下简称市民防办)。从此,市人防办既是人防工作的主管部门,又兼负抗灾救灾办公室职责,承担了抗灾救灾、核化事故应急救援、建筑物倒塌抢险和重大交通事故清障排险等任务。1995年10月,成立上海市国防动员委员会,市人防委撤销。中共十二届三中全会之后,顺应改革开放的形势,市民防办会同上海市有关部门制订政策,结合城市建设收取结建费,做到投资多元化、筹资多渠道,开发地下空间。对已建工程则进行二次投资,改建成具有时代特征的餐饮娱乐总汇、商场等,使上海的民防工程建设在新的时期得到新的发展。民防科研围绕人防工程建设、核化救援、抗灾救灾、指挥所自动化建设,开设科研课题,多次获得国家人防委和市政府的多项科技进步奖。1987年、1988年、1992年,上海市和市人防办公室先后被国家人防委授予“全国人防建设平战结合先进城市”、“全国人防工作设计管理先进单位”、“全国人防工作先进单位”称号。1996年国家颁发《人民防空法》后,1997年上海市结合国际大都市的特点,按照大民防的构想拟制了《上海市民防条例》,并于1999年6月1日,经第十一届上海市人大常务委员会第十次会议审议通过,从而使民防工作纳入了法制化管理的轨道,为上海市民防事业的稳步发展提供了法律保障。

(四)

上海市的民防事业在中共上海市委、市人民政府、上海警备区的领导下,经过50年的发展,机构逐步健全,民防事业综合实力不断提高,特别是中共十一届三中全会后,上海市人民防空(民防)建设进入新的历史时期。上海市人民防空办公室遵照“长期准备、重点建设、平战结合”的人防建设方针,大力开发利用已建的人防工程,积极承担抗灾救灾工作,实施总体上的平战结合,逐步走上了民防发展的道路。上海民防建设具有以下几个特点。

1.与城市建设相结合。上海市民防办公室与有关部门按照城市建设规划,制定了《上海市人防建设与城市建设相结合规划》和部分重点地区、重点小区的人防工程建设详细规划,制定相应的政策,实行多渠道筹集资金,积极开发地下空间,修建防空地下室,并加强管理,严把审批、质量监督和使用管理关,使民防工程建设与城市建设同步发展。1991~1999年,全市民防工程完成的数量比前9年的总量增加了1倍。同时,市民防工程建设还努力与环境建设相结合、与城市交通建设相结合,建成了一批质量好、有规模、三个效益明显的民防工程,还加强了民防工程连通建设和功能配套。

2.与经济建设相结合。上海市民防系统参与经济建设,并按照国际大都市的需求,按照市场经济规律,招商引资,采取租赁、合资、合作、联营等多种形式筹集资金。对已建民防工程进行二次投资,提高民防工程使用档次等。1981~1997年,利用民防工程创造产值和实现营业额288322万元,上缴税金10508万元,利润43053万元。同时,市民防系统顺应改革的形势,利用自身的优势发展多种经营,创办了一批颇具规模的民防企业,参与市场竞争,既为经济建设贡献力量,也增强了民防的实力。1984~1997年,全市民防系统的企事业单位创造产值和实现营业额854506万元,上缴税金38149万元,利润51225万元。

3.与抗灾救灾相结合。上海民防承担抗震救灾、核化救援等项任务后,特别是参与市“110社会联动”后,加强了基础建设,组建14支市级平战结合的专业队伍,总人数达6270人,配备民防特种设备11套,化救车22辆,特种救援车9辆;建立了纵横贯通、三级联网的800兆集群应急通信网和应急寻呼网、机动通信网;加强了指挥所的建设,市、区、县先后建成了20余个防空与救灾双重功能的指挥所,制定了市、区(县)两级破坏性地震应急预案、化学事故预案和防空袭预案及各项实施方案,组织了各种救灾演习,同时加强值班,提高了快速反应能力和应急处置能力。1991年12月~1999年,市、区(县)民防部门组织或参与处置了901起各类突发事故。1999年8月1日后,按照《上海市民防条例》规定,上海民防加强了综合协调及其相关的组织管理职能。