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概述 2001/12/29 10:51:20

(一)

上海地区之有相对独立的行政建置始于南朝。梁天监年间(502~509年)分海盐县东北境置前京县,梁中大通六年(534年)分海盐县东北境置胥浦县,二县地域均在今上海地区,惟史料阙如,难悉其详。唐天宝十年(751年),华亭县设立,是上海地区有比较翔实史料记载政权机构的开始。宋初,随着渔业、盐业和农业经济的逐渐发展,华亭县不断扩大,宋熙宁十年(1077年),秀州置专管征收酒税的酒务17个,其一为上海务。其后,由于水道变迁,航运业兴起,上海务日益繁荣,渐成大镇。嘉定十年十二月初九(1218年1月7日),析昆山县东五乡置嘉定县。至此,上海地区有华亭、嘉定两个县治。南宋咸淳年间(1265~1274年)设上海镇,并置市舶分司,掌船舶管理、关税征收等事务。

元至元十四年(1277年)在原为沙洲、盐场的崇明岛设立崇明州(明初降为县)。同年,华亭县升为华亭府(后改松江府)。其时,上海镇及周围五乡已有64000余户,镇上除市舶司和酒务外,还设有商税局、万户府、巡检司、太平仓、急递铺、水驿等机构。至元二十八年(1291年),经元中央政府正式批准,析华亭东北五乡设上海县,隶松江府。至元二十九年(1292年)上海县正式设立,县治在上海镇。

明嘉靖二十一年(1542年),青浦县设立,由原华亭西北二乡、上海西三乡合成,县治设青龙镇。11年后撤销,万历元年(1573年)重设,并移县治于唐行镇。

入清以后,上海地区行政区划变动很大:顺治十三年(1656年),析华亭之枫泾、胥浦二乡及集贤、华亭、修竹、新江四乡之半置娄县。雍正二年(1724年)雍正四年(1726年)析嘉定之守信、依仁、循义、乐智四乡为宝山县;分青浦县北亭、新江二乡置福泉县、析华亭县云间、白沙二乡之大半置奉贤县;分娄县枫泾、胥浦二乡为金山县;析上海县长人乡大半置南汇县;乾隆八年(1743年)裁撤,复并入青浦县。嘉庆十年(1805年),割上海县高昌乡与南汇县长人乡之一部分置川沙抚民厅。

至上海开埠以前,上海地区有十县一厅,包括属于松江府的华亭、娄、上海、青浦、金山、奉贤、南汇七县和川沙厅,属于太仓州的嘉定、宝山、崇明三县。

清代,上海地区行政机构基本分道、府、县三级。

道作为行政机构始于清初,为省政权的派出机构,其长官称道员,俗称道台。管辖上海地区的道署原先不在上海,雍正八年(1730年)经江苏巡抚尹继善奏请批准,才移驻上海,加兵备衔,称分巡苏松兵备道,后添辖太仓州,称分巡苏松太兵备道,简称上海道。

上海道管辖范围包括苏州、松江二府和太仓州,除了承担协助省政权管理政务、监督府县的基本职责外,还兼管海关,负有整饬兵备、监察地方武官及参与军机、领兵作战的职责,权力很大。上海开埠后,地方外交事务亦由道台掌管,并新建了上海会丈局、洋务局等新的办事机构。

上海地区有独立府的建制始于元代。元至元十四年(1277年)升华亭县为华亭府,后改松江府。松江府自元至清所领县数差别很大,初为一县,到清末扩大为七县一厅,但管辖范围大抵相当于唐代的华亭县。府是县的上一级机构,设知府、同知、通判、推官等官员,有经历所、司狱司等机构。

从唐代到清代,县都是最基本的地方政权机构。上海地区县的数字变化很大,初为华亭一县,南宋有二县,元代有三县(州),明代有五县,到清末发展为十县一厅。县的组织结构大体相同,知县(元称监县)为行政长官,下设县丞、主簿、巡检、教谕、训导、典史、僧会道会司等官员和属吏,分别执掌粮马、赋税、户籍、巡捕、司法及县学、宗教管理等事务。县署内设吏、户、礼、兵、刑、工六房,为铨选、财赋、祭祀、武备、司法、营造等事务的办事机构。此外还有执行缉捕、看守、行刑事务的壮班、兵班、捕房等若干差役。

除了正式的行政机构,晚清上海还出现过具有一定行政职能的地方自治机构。甲午战争前后,上海官绅鉴于城厢及闸北的城区市政管理落后,与租界相形见绌,开始以“地方自治”的名义筹建市政管理机构,先后设立了上海南市马路工程局、闸北总工程局、上海城厢内外总工程局、北市马路工巡总局等机构。宣统元年(1909年),上海城厢内外自治公所成立。为统一管理城厢、闸北的市政机构,这些机构均由官方特许的地方著名绅商出面,按议事权参事权分立的原则组织建立,一般由议事、参事两会构成。参事会为行政机关,下设户政、警政、工政等科,拥有警察力量。其主要职能为在市政管理方面“助官司之不及”,掌编查户口、道路桥梁建设、兴办并管理公用事业、维护治安等事务。这些市政机构相继在南市和闸北建造了一批道路和桥梁,兴办了一批公用事业。

清末民初,上海出现过短暂的过渡型的政权沪军都督府。宣统三年九月十四日(1911年11月4日),上海革命党人起兵响应武昌起义,推翻清政府在上海的政权机构,成立沪军都督府,陈其美为沪军都督。沪军都督府内设司令、参谋、军务、财政、交通、海军五部,另有执掌外交和民政事务的外交总长、民政总长。原上海知县改称县民政长,县署内设立了议事会和参事会,并增设司法署,旋改为上海地方审判厅和检察厅;同时,在闸北设民政总局和自治公所。原城厢内外自治公所则被改组为南市市政厅。民国元年,南市和闸北自治公所分别按照江苏省颁布的市乡制,改称上海市政厅和闸北市政厅,其行政长官称市长,其结构与职能均略同于清末的自治公所,但增设拥有处置一般违警案件权力的裁判分析,后改称初级审判厅。民国元年(1912年)7月,沪军都督府奉令撤销,南市、闸北的民政事务分别由上海县知事和宝山县知事掌管,均隶江苏省都督,上海的外交事务由特派江苏交涉员负责。

北洋军阀统治时期,上海地方政权实际操诸驻军最高长官。民国2年(1913年),袁世凯任命海军中将郑汝成为上海镇守使,为上海驻军最高长官,不受江苏督军节制,并有处置上海地方内务、警政之权。民国3年(1914年),上海恢复道的建制,设上海观察使,初由特派江苏交涉员兼任,不久改称沪海道尹,辖上海、宝山、嘉定、松江12县,其职权为:颁布不与现行法令和省的规程抵牾的规程,监督所辖官吏,节制调遣巡警,办理上级委办的监督财政、司法等事项,但实际上上海县知事只听命于护军使。沪海道尹公署设内务、财政、教育、实业四科。上海的警政统归淞沪警察厅掌管,直接受江苏省警务处节制。原上海市政厅和闸北市政厅则被取消自治性质,改组为官办的工巡捐(分)局。这一时期上海地方政权的各个部分隶属关系复杂,政出多门,加以各派军阀的不断倾轧,上海的政局经常发生剧烈动荡。民国4年(1915年)11月,郑汝成被刺杀,上海镇守使与松江镇守使合并为松沪护军使,驻制造局。

民国13年(1924年)江浙战争后,北京政府下令裁撤松沪护军使,拟建立淞沪特别市,未果。

民国14年(1925年),军阀孙传芳占领上海,于翌年建立淞沪商埠督办公署。公署为管理包括吴淞、闸北在内的上海一切行政、外交、治安及地方自治事务的政权机构,孙传芳以苏浙皖闽赣五省联军总司令身份兼任督办,总揽一切政务;下设总办1人,在督办监督下指导公署各职员的行动;署内设总务、外交、政务、保安、工务、财务六处,由江苏特派交涉员、沪海道尹和淞沪警察厅厅长分别兼任外交、政务、保安处长。公署设有参议会,参议员均由督办委任,职权为对各项工作提出建议。原南市、闸北的工巡捐(分)局被分别改为“官督民办”和“民督官办”的上海市自治公所和闸北工巡捐局。

民国16年(1927年)春天,上海华界出现过一个短暂的政权上海特别市临时市政府。这年3月22日,中国共产党发动领导的上海工人第三次武装起义取得胜利,建立上海特别市临时市政府。这个临时机构有委员19人,下设秘书长及财政、建设、教育、劳动、卫生、公安、司法等局,但市长及公安、司法等多名局长均未就任。这个机构历时不到一月,4月12日,蒋介石发动反革命政变,临时市政府被解散。上海的地方政治权力由国民党上海临时政治委员会和淞沪警备司令部及北伐军东路军前敌指挥部政治部直接掌握。

民国16年7月,上海特别市政府成立,管辖范围为上海县全部及宝山、川沙的部分乡镇。开始了上海地区旧政权史上的新的阶段。上海特别市政府实行市长负责制,接管了淞沪警察厅、工巡捐局、清丈局等旧有机构,设秘书处及财政、工务、公安、卫生、公用、教育、社会、土地、港务等局,还设有一个由13人组成的咨询性质的市参事会,后改称参议会,但基本没有活动。民国19年(1930年)7月,上海特别市改称上海市,民国21年(1932年)建立临时市参议会。市政府初设在枫林桥旧道署内,后迁至江湾新楼。

民国26年(1937年)8月13日,日本发动“八一三事变”,11月,淞沪会战失利,上海沦陷,租界以外地区被日本侵略军占领。12月,日本特务机关西村班操纵汉奸苏锡文在浦东建立伪上海市大道政府,下设秘书处及警察、社会、财政等局,号称管辖原上海市区及嘉定、宝山、奉贤、南汇、川沙、崇明等县。民国27年(1938年)4月,伪上海市大道政府隶于南京伪维新政府,先后改称“督办上海市政公署”和“上海特别市政府”,悬日本太阳旗和五色旗,并迁至江湾原市政府所在地。民国29年(1940年)3月,汪伪国民政府成立,伪上海特别市政府改隶伪行政院。

民国34年(1945年)抗日战争胜利后,上海市政府复员,并接收伪上海特别市政府。此后,上海市政府陆续设有警察、财政、社会、教育、卫生、工务、公用、地政、民政局,秘书、人事、总务、会计、调查、统计、新闻处及参事、机要、外事、研究室,建立了市政谘议、经济、保卫、房屋租赁管理等多个咨询性质的委员会。另外,依据国民政府民国34年公布的《市参议会组织条例》的规定,于民国35年(1946年)4月建立了上海市参议会。

(二)

治安、审判与军事机构是上海旧政权的有机组成部分。在中国传统官制体系中,治安管理是行政长官的重要职责。在上海地区,道台、知府、知县均对道、府、县的治安负责。长官之下,设有负责治安的佐属。自唐迄清,上海地区各县均设巡检司,具体负责地方治安。上海租界辟设以后,将近代西方的警察制度带到上海,设置巡捕,制订各种管理条例,对华界政权产生一定影响。清末上海绅商发起地方自治,在一些地区设置巡警,分划警区。中华民国成立以后,实行警察制度。民国初年,上海各县设立警察事务所。

在中国传统官制体系中,地方政权是集行政与司法于一体的,行政机关与司法机关合体,行政长官与司法长官合一。在上海地区、道台、知府、知县均为道、府、县的司法长官。长官之下,设有负责司法工作的佐属。各县的司户佐佐理民事案件,司法佐佐理刑事案件。各县均设有监狱,关押人犯。上海租界辟设以后,基本实行行政、司法各自独立的制度,将近代西方的审判制度带到上海,建立各种法院,对上海地方政权产生一定影响。设在租界的会审公廨,是在上海道台派出的谳员主持下主权不完整的审判机构。中华民国成立以后,实行独立审判制度。民国初年,上海成立初级审判厅与地方审判厅。民国16年(1927年),地方审判机构改为地方法院。地方审判厅、地方法院均配置相应的检察机构。

上海地区自唐代设立华亭县以后,一直驻有军队,但除了战争发生,一般驻军规模都不大。至清顺治二年(1645年)在松江建立江南提督衙署以后,驻军规模才有所增大。清末,崇明设有总兵府。民国时期,上海驻有管辖淞沪地区的军事机构。抗日战争胜利以后,国民政府在上海设立陆、海、空军机构。

民国38年(1949年)5月27日,上海解放。次日,上海市人民政府成立,旧政权结束。