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总述 2001/12/27 15:26:09

人民代表大会制度,是中华人民共和国的根本政治制度。上海从解放至1954年5年间的各界人民代表会议时期是一个过渡阶段。从1954年建立人民代表大会到1995年,选举产生上海市人民代表大会代表第一至五届、第七至十届,区、县人民代表大会代表第一至十一届,乡(人民公社)、镇人民代表大会代表第一至十二届。在这历时近半个世纪里,上海人民代表大会制度走过了过渡阶段、正式创建、曲折发展、严重破坏、重新恢复、逐步完善的历程。

(一)

1949年5月27日,上海全境解放。同日,中国人民解放军上海市军事管制委员会(简称市军管会)宣告成立;5月28日,上海市人民政府(简称市人民政府)宣告成立,建立了上海人民自己的政权。当时,由于还不具备实行人民代表大会制度的条件,市军管会和市人民政府根据中共中央“凡三万人口以上的城市,在解放后两个月至迟三个月后,即应召开各界代表会议”的指示,于1949年8月3~5日,召开上海市第一次各界代表会议(后改称为上海市第一届第一次各界人民代表会议,简称市一届一次各界人民代表会议)。1949年12月11日举行的市第一届第二次各界人民代表会议根据中央人民政府委员会颁布的《市各界人民代表会议组织通则》的规定,决定设立常设机关——协商委员会。1950年4月27日,市协商委员会决定设立常务委员会。根据中国人民政治协商会议的决定,自1950年6月起,市协商委员会代行中国人民政治协商会议上海市委员会的职权。经中央人民政府政务院和华东军政委员会批准,自1950年10月开始,上海市各界人民代表会议代行上海市人民代表大会(简称市人大)职权。两个“代行”,把权力机关和协商机关结合在一起的做法,是当时特定条件下的地方政权组织形式,带有过渡的性质。它既为地方人民代表大会的建立,也为政治协商会议地方组织的建立,准备了必要的条件。

上海市各界人民代表会议从传达政策、联系群众的协议机关,到代行上海市人民代表大会职权,扩大了职权范围:主要是审查市人民政府工作报告,决定施政方针和政策,审查、批准财政预决算,建议、决议有关市政兴革事宜,选举市人民政府委员会成员。1949年8月~1954年8月,上海市各界人民代表会议经历3届,历时5年。市各界人民代表会议召开会议9次,协商委员会召开全体会议38次,常务委员会召开会议54次。会议听取和讨论有关建设新上海的方针、推行人民胜利折实公债、开展抗美援朝运动、镇压反革命、进行土地改革、严惩贪污反对浪费等重大事项的报告,并通过相应的决议、决定,付诸实施。它团结上海各界人民,协助市人民政府克服暂时困难,恢复、发展经济,完成各项重大任务,显示了各界人民代表会议的民主性和权威性。

(二)

1953年1月,中央人民政府委员会作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,规定“于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会。”同年3月,中央人民政府委员会颁布《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(简称《选举法》),为民主选举各级人大代表提供了法律依据。1953年冬至1954年春,上海市开展了解放后第一次普选,由选民直接选举产生第一届区、乡两级人民代表大会代表;随后,各区第一届人民代表大会和人民解放军驻沪部队选举产生上海市第一届人民代表大会代表。

1954年夏、秋,上海的市、区、乡三级人民代表大会通过民主选举产生。它行使《中华人民共和国宪法》(简称宪法)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称《地方组织法》)赋予的地方国家权力机关的职权。

从1954年8月~1967年2月,上海市人民代表大会经历第一至五届,共举行会议15次,审议议题64项。

1954年8月~1956年12月,市一届人大各次会议分别讨论、决定上海市私营工商业的社会主义改造,“充分利用、合理发展”上海工业的方针,以及上海市财政预决算等重大事项。代表在大会上提出议案299件,对上海的建设、改造和政府工作,提出建议、批评和意见。

1957年1月~1967年2月,市第二至五届人大的工作和建设经历了曲折发展的过程。

市第二至五届人大各次会议分别讨论、确定上海建设和改造的方针、任务,规划上海建设的远景;强调继续贯彻“充分利用、合理发展”上海工业的方针和勤俭建设的方针;开展文化革命、技术革命,发展高级、精密、尖端产品,发挥上海工业基地的作用。会议按照调整、巩固、充实、提高的方针,确定广泛、深入地开展“比、学、赶、帮、超”的增产节约运动,争取国民经济新高涨的任务,提出赶上和超过世界先进水平,把上海建设成为先进工业基地和科学技术基地的奋斗目标。在这期间,代表在历次会议上认真审议各项议题,共提出议案1748件。

1957年8月,市二届人大二次会议开展了反右派斗争,把一些市人大代表、列席人员对党和政府工作所提出的正确的或有片面性的批评意见也当作右派言论点名批判,并在报纸上公开报道。市三、四届人大会议强调“高举总路线、大跃进、人民公社的胜利旗帜”,肯定和倡导一些不顾客观实际、急于求成的“左”的做法。市五届人大会议号召全市人民积极地投入社会主义教育运动,深入开展阶级斗争。在1960年以后的一个时期,市人民代表大会有时未能按法定时间如期召开会议,全市一些重大事项如有的年度国民经济计划和财政预决算,没有依法提请市人大会议审查、批准。

1966年5月~1976年10月的“文化大革命”期间,社会主义民主与法制建设遭到严重的破坏。1966年3~6月,按照《选举法》选举产生的区、县、乡(人民公社)、镇六届人大代表,因“文化大革命”的全面展开而未能履行代表职务;市六届人大代表也未能选举产生。1967年1月,上海掀起了“一月风暴”夺权逆流,全盘否定原有合法的地方政权机关。2月5日,“上海人民公社”成立;2月23日,改称为“上海市革命委员会”,声称它为“上海市最高权力机构”。1974年上海市应选的四届全国人大代表由市革命委员会协商产生。1975年1月四届全国人大一次会议通过的《宪法》规定:“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府。”“文化大革命”期间,上海市的各级人民代表大会被迫停止活动,没有召开过人民代表大会会议。区、县及人民公社、镇召开过“革命人民代表会议”,出席会议的“代表”不是按法定的民主程序选举产生的。1977年10月中共中央召开的省、自治区、直辖市党委组织部长、统战部长会议确定:1967、1968年成立的革命委员会作为一届人民代表大会计算。据此,1967年2月建立的上海市革命委员会,作为上海市第六届人民代表大会计算。

(三)

1976年10月,粉碎了江青反革命集团。1977年12月,市七届人大一次会议召开,上海市人民代表大会活动在中断11年后得到恢复。1978年12月,中共十一届三中全会拨乱反正,确定了解放思想,实事求是的思想路线,提出发展社会主义民主,健全社会主义法制,使民主制度化、法律化的任务。1979年7月,五届全国人大重新制定《选举法》,对国家民主选举制度作了重要改革。根据新的《选举法》规定,上海市实行直接选举人大代表的范围,扩大到县;选民或代表也可以联名提出候选人;将原来的等额选举改为差额选举。1979年7月,五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议和重新制定的《地方组织法》,作出“县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”的新规定,这是完善人民代表大会制度的重要措施,也是政治体制改革的重要成果,有利于更好地发挥地方国家权力机关的职能作用。1979年12月29日,市七届人大二次会议选举产生上海市第七届人民代表大会常务委员会组成人员,建立了上海市人民代表大会常设机关——常务委员会(简称市人大常委会)。1980年,区、县及乡(人民公社)、镇人民代表大会相继召开会议;区、县人大也相继建立了常务委员会。上海市各级人民代表大会建设进入一个新的历史发展时期。

1977年12月~1995年12月,市第七至十届人大的18年间,共举行会议21次,审议议题160项。会议审查、批准政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划以及财政预决算,讨论、决定上海市年度工作的目标、任务。这期间,“振兴上海,开发浦东,服务全国,面向世界”的战略方针,开发开放浦东的实施规划,上海全面实现“一年变个样,三年大变样”的目标,上海转换全民所有制企业经营机制,实行现代企业制度,率先建立社会主义市场经济运行机制的改革方案等重大事项,都提请市人民代表大会讨论、通过。市人大会议还先后审查、批准上海市国民经济和社会发展“六五”、“七五”、“八五”计划和10年(1991~2000年)规划纲要。

市第七至十届人大会议审议议题,采取大会全体会议、代表团会议、代表小组会议和专题审议会等多种形式,代表充分发表意见,集体讨论、决定问题。市第八至十届人大选举上海市国家机关领导人员和上海市应选的第六至八届全国人大代表,认真执行《地方组织法》和《选举法》的有关规定,从等额选举发展到差额选举,代表10人以上联名也可以提出候选人,介绍候选人的方式也作了改进,提高选举的民主程度。会议期间,代表提出议案4991件,书面意见12180件,质询案14件,询问206件,反映人民群众的意见和要求,共商改革开放的良策。市人民政府组成人员和市高级人民法院、市人民检察院领导人员在市人大会议上,听取代表意见,回答代表的质询、询问。市九届人大一次会议至市十届人大三次会议,市国家机关有关部门负责人到会场办理代表意见1706件;从市九届人大四次会议起,设立市民旁听席。

市第七至十届人大为了更好地行使职权,不断加强自身建设。1985年8月,市八届人大四次会议决定设立法制、财政经济、教育科学文化卫生、市政建设4个专门委员会;市九届人大二次会议决定增设华侨民族宗教事务委员会;市十届人大二次会议决定将市政建设委员会改为城市建设环境保护委员会。专门委员会受市人民代表大会领导;在大会闭会期间,受常务委员会领导。市八、九届人大制定和修订《上海市人民代表大会议事规则》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》。

(四)

市人大常委会行使宪法、法律赋予的地方立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权等项职权。《地方组织法》规定:常务委员会会议每两个月至少举行一次。1979年12月~1995年12月,市人大常委会共举行会议127次,审议议题788项。

1980年4月~1985年8月,市七、八届人大常委会设立政法(法制)、财政经济(生产、财贸)、科学文教、市政建设等专门委员会(1985年8月撤销)。常委会还设立代表资格审查委员会、人事工作委员会和办公厅、法制研究室等机构。制定了常委会自身建设方面地方性法规11件。常委会主任、副主任、秘书长组成的主任会议负责处理常委会的重要日常工作。

16年来,市人大常委会共制定地方性法规95件、修订19件。七届每年平均2件,八届每年平均6件,九届每年平均8件,十届每年平均13件。常委会把经济立法作为重点,制定“三资”企业申请和审批规定、经济技术开发区条例、漕河泾新兴技术开发区条例、外商投资企业清算条例、发展新兴技术新兴工业条例、上海港口货物疏运管理条例、城市规划条例、实施《土地管理法》办法等经济法规46件,占制定法规总数的40%。保护公民合法权益方面:制定保护青少年、老年人、妇女儿童、华侨侨眷、残疾人合法权益条例等地方性法规14件,占制定法规总数的14.7%。此外,还制定了教育科学文化卫生、维护社会稳定、人大工作和政权建设等方面的地方性法规。其中,有不少地方性法规是在国家尚未立法的情况下根据上海实际需要制定的,体现了地方立法的特色。

16年来,市人大常委会共作出政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作等重大事项的决议、决定150项。如批准上海市城市总体规划、浦东新区总体规划方案、普及法律常识五年计划等重大事项,通过关于社会治安综合治理、打击经济领域犯罪活动、乡镇人大设主席团常务主席、市人民政府应对违反《黄浦江上游水源保护条例》的单位依法处理等决议、决定。根据民主集中制原则,常委会通过专题视察、调查研究、专家咨询和代表座谈等形式,广泛听取意见,集中集体智慧,作出决议、决定。对于涉及全市人民切身利益的问题如住房制度改革和城镇职工养老保险制度改革等重大改革措施,常委会决定在广泛听取广大市民和职工的意见后作出决议,使之比较符合实际,反映民意,具有可行性和权威性。

16年来,市人大常委会共听取、审议473个工作报告,其中市人大及其常委会工作部门工作报告180个,市人民政府工作报告235个,市高级人民法院工作报告29个,市人民检察院工作报告29个。报告内容包括改革开放和两个文明建设的重大问题,法律、法规执行中的突出问题,人民群众关心的热点问题等,其中,经济方面包括改革开放、开发浦东、工农业生产、财政金融、内外贸易、商业服务、市场物价等;还有城市建设和管理以及教育、科技、文化、卫生、体育、民政、外事、民族、侨务、宗教事务、社会治安和勤政廉政等内容。1990~1995年,每年8、9月间,采取市人大常委会扩大会议(邀请全体市人大代表和在沪全国人大代表列席会议)的形式,听取、审议市人民政府关于年度国民经济和社会发展计划及财政预算上半年执行情况的报告,把常委会审议同代表评议结合起来,增强人大监督的力度。

市人大常委会组织的人大代表集中视察,参加的人数众多,每年组织一二次不等。代表在视察中积极反映人民群众的意见和要求,认真履行代表职责,使常委会的监督工作有了扎实的群众基础。小型的专题视察,以常委会组成人员为主体,根据需要随时组织进行。通过视察,促进政府改进工作、为民办实事,解决或缓解市民生活方面的难事。市第九、十两届人大常委会针对有法不依、执法不严、违法不究的突出情况,把执法检查监督作为常委会的工作重点之一,采取常委会重点检查与专门委员会面上检查相结合,检查市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院(简称“一府两院”)执法情况,推动“一府两院”依法行政,公正司法,严格执法。

16年来,市人大常委会共任命国家机关工作人员2522人(次),免去国家机关工作人员588人(次)。人事任免工作经历一个逐步走上规范化、法制化的过程。市人大常委会先后建立人事工作委员会、制定《上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》。并把任免与监督结合起来,通过执法检查、视察工作、听取工作报告、处理人民群众申诉、控告,了解国家机关工作人员勤政廉政情况,实施监督。

16年来,市人大常委会先后组团出访日本大阪府议会、德国汉堡州议会、俄罗斯圣彼得堡市议会、泰国曼谷市议会等,共14批。接待友好城市议会代表团来访23批。还接待五大洲104个国家和地区315批议会代表团(其中议长级代表团156批)、3555人(次)的来访。通过互访,增进上海人民与五大洲人民之间的友谊,推动经济、科学技术和文化教育方面的交流与合作。

上海市人民代表大会发挥了地方国家权力机关的职能作用。这是依靠中国共产党的正确领导,上海人民的积极参与,人大代表的努力工作取得的。随着改革开放和现代化建设的深入发展,上海市人民代表大会肩负时代和人民的重托,进一步履行宪法、法律赋予的职责,更好地发挥地方国家权力机关的职能作用。